«Регионам катастрофически не хватает финансовых ресурсов»
Special Review: Сергей Юрьевич, основная тема нашего разговора сегодня — региональные дороги и все, что с ними связано. Хотелось бы начать с проверки Счетной палаты РФ, которая выявила серьезные финансовые нарушения в деятельности Росавтодора в отношении выделения субсидий регионам на дорожное строительство в 2012-2013 годах. Долг ведомства оценивается в 43 млрд рублей. По мнению аудиторов, основная часть средств доходила до региональных бюджетов лишь в конце года, в результате региональные власти не успевали их освоить…
Сергей Тен: Я далек от мысли, что кто-то в Росавтодоре заинтересован в искусственном задерживании выделяемых средств. Регионы у нас разные, следовательно, существуют разные подходы и приоритеты в решении региональных проблем. Поверьте, есть много примеров и фактов, когда некомпетентно составленная проектно-сметная документация не позволяет вовремя преодолеть все формальности, связанные с выделением федеральных средств. В отношении дорожных администраций субъектов хочу посоветовать: активнее сотрудничайте с РАДОРом. Эта ассоциация обеспечивает эффективную связь с Росавтодором, с комитетом по транспорту Государственной думы, Министерством транспорта РФ, с другими органами государственной власти. С другой стороны, президентом России Владимиром Путиным поставлена задача в течение 10 лет удвоить объем дорожного строительства как на федеральных дорогах, так и на региональной сети, и эту задачу с нас никто не снимает. Поэтому за ситуацию на региональных дорогах спрос будет равный, как с губернаторов, так и с федеральных органов исполнительной власти. Другое дело, что для выполнения поручения президента регионам катастрофически не хватает финансовых ресурсов, дефицит средств оценивается в районе 100 млрд рублей ежегодно.
SR: То что средств не хватает, тема известная, и в свое время были надежды на концессионное законодательство в дорожном хозяйстве, однако данные схемы не нашли широкого применения на региональных дорогах. На ваш взгляд, в чем причина?
С.Т.: В настоящий момент концессионные соглашения, долгосрочные инвестиционные контракты в дорожной отрасли широко использует ГК «Автодор» на федеральных автомобильных дорогах М-4 «Дон», М-11 «Москва — Санкт-Петербург», Северном обходе города Одинцово, начата реализация проекта строительства Центральной кольцевой автомобильной дороги (ЦКАД).
Сегодня на одно муниципальное образование приходится в среднем от 2-3 млн рублей. Мало того, что неэффективно под такие средства создавать аппарат, нет просто в достаточном количестве квалифицированных кадров, поэтому необходимо рассматривать возможность укрупнения муниципальных дорожных фондов и передачи их, к примеру, на районный уровень.
Что касается регионов, то причин, на мой взгляд, несколько. Во-первых, «закредитованность» региональных бюджетов, как следствие — слабая заинтересованность инвесторов. Есть и другие варианты: например, Иркутская область — достаточно стабильная финансовая история, но отпугивают высокие требования финансовых институтов и коммерческих банков. Поэтому необходимо транслировать в субъекты успешно реализованные проекты, например, в Татарстане или Удмуртии. Вторая причина — кадровая. Для того чтобы эффективно применять 44-ФЗ, нам нужно наработать судебную практику и подготовить высококвалифицированных специалистов как со стороны заказчика, так и со стороны подрядчика, а это три миллиона служащих. Как минимум для этого необходимо время. Закон заработает в полную силу с 2016 года, и к этому моменту необходимо устранить все «детские болячки».
На сегодняшний день в него уже четыре раза вносились изменения. И это говорит о том, что закон — живой организм, который совершенствуется и вполне восприимчив к конструктивным замечаниям, которые нарабатываются практикой. На мой взгляд, сегодня необходимо отладить эффективную работу экспертного сообщества и экспертных организаций. Что в свою очередь поднимет на новый уровень качество предоставляемых услуг и товаров. Третий момент — слабая законодательная база. Главное — отсутствует механизм долгосрочного бюджетного планирования. К примеру, федеральный закон о ГЧП внесен в Госдуму в марте 2013 года и уже в апреле был принят в первом чтении, однако до второго чтения он так и не дошел. Региональные законы о ГЧП приняты в 67 субъектах РФ, и федеральному законодателю сегодня важно сохранить преемственность и в принципе остановиться на неких рамочных моментах. Ведь по сути государственно-частное партнерство — это замена бюджетных средств частными при создании объектов государственной или муниципальной собственности. В любом случае рано или поздно мы поймем, что без работы над сокращением издержек и поиском новых источников финансирования мы не решим поставленные перед нами задачи.
SR: Легко сказать: в нынешней и политической, и экономической ситуации… Где же эти дополнительные средства?
С.Т.: Во-первых, убежден, что мы не сможем обойтись без федеральной поддержки. В сложившийся ситуации необходимо решить вопрос об увеличении региональных дорожных фондов как минимум в два раза. 100 млрд рублей, которые Министерство транспорта РФ планирует добавить, позволят выполнить поручение президента, но они не решат вопросы ремонта дорог и проблемы муниципальных дорожных фондов по развитию и приведению улично-дорожной сети в нормативное состояние. Второй момент, и мы на площадке экспертного совета комитета Государственной думы по транспорту его неоднократно поднимали: дороги регионального, межмуниципального, местного значения должны быть освобождены от уплаты налога на имущество автомобильных дорог и налога на землю по аналогии с федеральными дорогами. Либо пусть эти налоги станут дополнительными источниками формирования региональных и муниципальных дорожных фондов. В-третьих, 56% от общего размера вреда, наносимого федеральным дорогам, приходится на транспортные средства с разрешенной массой свыше 12 тонн. Необходимо внедрять на автомобильных дорогах регионального и межмуниципального значения эффективную систему контроля за соблюдением весогабаритных параметров. Сегодня механизм работает в единичных регионах. К примеру, в Республике Татарстан количество нарушений не превышает среднеевропейские показатели в 2-3%, это притом что по России он превышает 30%. По некоторым экспертным оценкам, ущерб, наносимый транспортом с превышением допустимых значений, в разы превышает размер всех дорожных фондов РФ.
SR: Вы в своих интервью постоянно подчеркиваете, что с созданием муниципальных дорожных фондов в стране выстроилась система финансирования в дорожном хозяйстве, создан некий каркас. С другой стороны, мы же понимаем, что система не заработала эффективно. Если на строительство и реконструкцию дорог средства пошли, то содержание и ремонты катастрофически недофинансируются. В 2014 году выделялось на содержание 31,6%, ремонт — 29,3%, капитальный ремонт — 2,2%.
С.Т.: Вы абсолютно правы. При таких темпах финансирования у нас межремонтный срок региональных дорог сейчас составляет 47 лет. Сегодня общая протяженность сети российских дорог — 1395,6 тыс. км и только 50,9 тыс. км — это дороги федерального значения. Львиная доля муниципальных и региональных дорог не то чтобы не соответствует нормативам, почти половина местных дорог не имеет твердого покрытия и почти девять процентов не имеют круглогодичной связи с опорной сетью дорог. В этой ситуации, на мой взгляд, нужно давать больше финансового маневра регионам. Нынешние требования нашего министерства финансов и бюджетного законодательства снижают любую инициативу.
К перечисленным выше мерам, назовем их стратегическими, думаю, можно добавить еще ряд вариантов. Есть субъекты, где развитие дорожной инфраструктуры в приоритете, и региональная власть выделяет дополнительные средства из бюджетов — к примеру, Татарстан, Нижегородская, Сахалинская области и другие. Необходимо перестать перенаправлять дорожные средства на другие нужды, затыкая ими бреши по социальным программам. Надо активнее применять концессионные соглашения — думаю, в большинстве субъектов можно рассматривать проекты реконструкции, строительства мостов, развязок и расшивки «узких» мест, отдавая концедентам участки строительства. Работать с теми подрядными организациями, которые настроены на долгосрочные отношения с региональной властью — например, в Иркутской области вполне можно рассматривать проекты под гарантии погашения процентных ставок по кредитам. Серьезнее относиться к контролю весовых параметров, к внедрению систем ИТС. Сегодня в Государственной думе подготовлен и внесен законопроект, позволяющий регионам более активно внедрять системы безопасности на основе фотовидеофиксации нарушений без привлечения государственного финансирования на принципах ГЧП.
Мы считаем, что с учетом дефицита бюджета можно привлекать на установку деньги инвесторов, заключая с ними концессионные соглашения, как в случае с платными дорогами. Окупаться вложения будут за счет собранных с водителей штрафов и т.д. Что касается муниципальных дорожных фондов, сегодня фактически на одно муниципальное образование приходится в среднем от 2-3 млн рублей. Мало того, что неэффективно под такие средства создавать аппарат, нет просто в достаточном количестве квалифицированных кадров, поэтому необходимо рассматривать возможность укрупнения муниципальных дорожных фондов и передачи их, к примеру, на районный уровень. Главное, необходимо четко представлять вектор развития каждого муниципалитета, района, региона и соотносить все проекты с развитием округа и России в целом.
