Минус уровень

Российские регионы массово, после вступления в силу летом 2025 года закона №33-ФЗ, перенастраивают местное самоуправление. Не хочется говорить «оптимизируют». Хотя есть мнение, что всё дело в экономии, разумной или неразумной, но ставшей как раз синонимом любой оптимизации. Шуму вокруг реформы МСУ много, но так или иначе — процесс запущен, и Приангарье в стороне не осталось.

Оптимисты: всё будет, и выборы, и льготы

Проект закона «О территориальных и организационных основах местного самоуправления в Иркутской области» в Законодательное собрание региона внесла некоммерческая организация «Ассоциация муниципальных образований (АМО) Иркутской области». Согласно документу, в Приангарье местное самоуправление будет осуществляться в рамках 10 городских и 32 муниципальных округов. Таким образом, в границах нынешних муниципальных районов планируется создать 20 новых муниципальных округов. Напомним, это плюсом к уже существующим в Иркутской области: 12 территорий ранее преобразовано в муниципальные округа — Усть-Илимский, Чунский, Балаганский, Жигаловский, Заларинский, Иркутский, Качугский, Киренский, Нижнеилимский, Нукутский, Тайшетский, Усть-Удинский.

Авторы областного законопроекта по МСУ подчеркивают: «Предложенная в документе модель перехода к одноуровневой системе местного самоуправления полностью соответствует Федеральному закону от 20 марта 2025 года №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Проработка шла несколько месяцев, проект закона согласован со всеми региональными органами власти: с губернатором, Законодательным собранием и Правительством Иркутской области».

В региональном парламенте в первом чтении законопроект рассматривался на 29-й сессии 12 ноября. При непростом обсуждении в публичном пространстве еще раз прозвучал один из ключевых официальных аргументов: подобная система позволит местным органам власти оперативно реагировать на нужды населения и происходящие изменения, а также обеспечит более рациональный подход к распределению финансовых ресурсов и повышению их эффективного использования. Тем более, что сегодня в поселениях не хватает профессиональных кадров и средств для решения вопросов местного значения.

В частности, активно преимущества одноуровневой системы расписывал председатель АМО Иркутской области, мэр города Черемхово Вадим Семенов. Он заявил, что сложившаяся к этому моменту в Приангарье смешанная модель местного самоуправления порождает сложности, неудобства, путаницу, в том числе и для самих жителей региона.

«Район общий, жители общие, проблемы общие, а бюджеты и полномочия разные. Именно эту проблему жители выделяют как основную в уходящей модели», — обозначил Вадим Семенов. Он пояснил, что после отмены одного из региональных законов большая часть полномочий сельских поселений и так перешла на районный уровень, а в половине районов поселения вообще отказались от дополнительных полномочий. В итоге, у рядового жителя зачастую нет четкого понимания, в какую именно администрацию обращаться для решения того или иного вопроса.

Детально на площадке Заксобрания региона был прокомментирован один из самых будоражащих общественное спокойствие моментов — сохранится ли возможность прямых выборов мэров? Новые правила позволяют муниципальным образованиям самостоятельно решить, каким способом избирать мэра: либо на прямых выборах, либо депутатами местной думы по представлению губернатора Иркутской области. Это при том, что до реформы МСУ федеральный законодатель для административных центров субъектов РФ определил единственный способ избрания мэра — депутатами по представлению главы субъекта. Такой же способ предлагается установить в переходный период для избрания мэров вновь образованных муниципальных образований, до принятия уставов. Законопроектом предусмотрен переходный период до 2030 года, учитывающий, в том числе сроки истечения полномочий действующих глав районов.

Лично губернатор Иркутской области Игорь Кобзев, выступая на сессии ЗС, заверил: «Закон сохраняет возможность прямых выборов мэра. Это уже традиция Иркутской области. Мы являемся одним из немногочисленных субъектов Российской Федерации, в котором все это время мэры избирались непосредственно населением. Исключением является Иркутск, где главу города избирают депутаты».

Особо подчеркивалось, что согласно проекту закона, новые муниципальные образования будут образованы в границах существующих муниципальных районов, все поселения не потеряют свой статус. То есть не предполагается изменения границ, а лишь преобразование системы управления внутри существующих муниципальных районов. На местах пообещали сохранить территориальные управления как часть единой окружной власти. Прозвучали обещания, что и жители сохранят льготы, предусмотренные для проживающих в сельской местности, а также все льготы, которые выплачивались из местных бюджетов.

Игорь Кобзев подчеркнул, что законопроект поддержали мэры всех территорий. «Документ разработан в интересах всех жителей Иркутской области, — отметил глава региона. — Он, безусловно, будет способствовать повышению качества управления территориями. Это особенно важно в сегодняшних непростых условиях».

Областные парламентарии в большинстве своем предложенный законопроект о реформе МСУ поддержали. Так, избранный от округа №10 (Братск) Эдуард Демин согласился, что документ отражает реалии сегодняшнего времени. Валерий Ус, руководитель фракции «Новые люди» в ЗС Приангарья, отметил важность сохранения вариативности при избрании мэров, и добавил, что в процессе перехода на одноуровневую систему необходимо учитывать обратную связь от населения и предпринимательского сообщества. Дмитрий Ружников, представляющий в областном Заксобрании Иркутск, тоже назвал изменения необходимыми в рамках текущей финансовой ситуации и федеральной повестки, «времени на разгон нет».

Осторожные: спешка не есть хорошо

В свою очередь руководитель фракции «Справедливая Россия — Патриоты — За правду» Лариса Егорова выступила с критикой предложенной модели местного самоуправления, она уверена: всё-таки принятие закона о реформе МСУ в Иркутской области пока лучше отложить. Лидер региональных справедливороссов считает, что решения, предполагающие ликвидацию двухуровневой системы власти и масштабное преобразование районов в муниципальные округа, принимаются излишне поспешно, а федерация при этом не требует, чтобы все регионы моментально взяли такую директиву под козырек. Лариса Егорова выступила за всестороннее, публичное обсуждение, она убеждена, что ликвидация местного самоуправления на уровне поселений требует «более взвешенного подхода и всесторонней оценки последствий», учета общественного мнения. Под сомнение депутат поставила экономическую целесообразность перехода на одноуровневую систему МСУ. Егорова не согласилась, что все эти преобразования в интересах людей, напомнив, что в разных районах области своя специфика. Хорошо бы посмотреть, проверить временем, как новая модель будет работать в довольно протяженном Иркутском районе, где поселения достаточно удалены друг от друга. Прозвучало предложение, исходя из чуть более продолжительной практики, оценить возможные риски для тех, кто следующим встанет на этот непростой путь. По нему должны будут пойти многие территории, включая большой Шелеховский район, Слюдянский, где, кстати, общественность Байкальска активно протестует и просит обособленный Байкальский муниципальный округ.

Но Лариса Егорова и еще пара парламентариев, не поддерживающих новые правила игры в муниципалитетах, оказались в меньшинстве. В первом чтении за проект регионального закона «О территориальных и организационных основах местного самоуправления в Иркутской области» проголосовали 39 депутатов, двое — против, и один не голосовал. Окончательное рассмотрение инициативы, во втором чтении, Законодательное собрание запланировало на декабрь, и по 11 декабря принимали поправки.

Шум продолжается, но процесс идет

Руку на пульсе держал заместитель председателя Законодательного собрания Иркутской области, председатель комитета по законодательству о госстроительстве области и местному самоуправлению Виталий Перетолчин. Накануне заседания профильного комитета по этом вопросу он прокомментировал редакции ситуацию на стадии подготовки законопроекта ко второму чтению: «Иркутская область переходит на одноуровневую организацию местного самоуправления. И этому предшествовала большая работа с администрациями в территориях, чтобы людям доходчиво объяснили, что называется на пальцах, зачем эти изменения и что они повлекут для них. По большому счету жители со своими вопросами, как и прежде, смогут обращаться в то же самое здание, к тому же должностному лицу. Изменения, которые произойдут, лишь в том, что, если раньше людей, пришедших за помощью, могли «футболить» от главы сельской администрации к главе района и обратно, то теперь это просто будет невозможно. Потому что будет один мэр и он будет нести ответ за всю территорию и к нему жители пойдут со всеми возникающими вопросами. Это принцип одного окна, разве это может вызвать дискомфорт? Как раз наоборот, пришел, задал вопрос, получил разъяснение и время сэкономил, и нервы».

Виталий Перетолчин подчеркнул, что регион и так идет к преобразованиям постепенно, поэтапно — именно для того, чтобы «и минимизировать градус недовольств, и чтобы, не как снег на голову». Есть время осмыслить, проработать все за и против, убедиться в том, что «реформа станет прежде всего необходимой для комфорта жителей». «Это, пожалуй, главная цель вообще депутатской работы, а тут и вовсе нужно добиться именно такого эффекта, когда люди увидят положительный результат. И он без ложной скромности есть, — уверен вице-спикер ЗС. — Я говорю о двух территориях Иркутской области, где реформа полностью работает. Это Чунский и Усть-Илимский муниципальные округа. Еще 10 сегодня находятся в стадии формирования. На примере первых двух территорий, которые уже некоторое время проработали в статусе муниципального округа, можем говорить смело о том, что все функционирует без сбоев. Тем более, что Усть-Илимский округ — это мой избирательный и с местными жителями я общаюсь постоянно, это и приемы граждан, и через социальные сети сейчас поступает много вопросов».

«Как и любой законопроект, этот не исключение, требует большой ответственности. Я бы сказал, в чем-то даже бОльшего количества согласований, документов, решений, встреч, заседаний рабочих групп, — добавляет Виталий Перетолчин. — Да, важно получить обратную связь из муниципальных образований, услышать, обработать и проработать, обсудить со всех сторон, в том числе и с юридической. Нужно реагировать на тот или иной вопрос. Ко второму чтению законопроекта таких вопросов немало. И тем не менее считаю, что всё, что можно было учесть и то, что предусматривала концепция внесенного проекта закона, сейчас уже одобрено и мы совместными усилиями разработали один из самых демократичных в Российской Федерации документов».

Предложенные муниципалитетами поправки резюмировала представитель Ассоциации муниципальных образований Иркутской области, исполнительный директор, член Президиума Совета АМО Зоя Масловская. Она сообщила, что увеличен срок принятия устава нового муниципального образования с трех до шести месяцев. Введена возможность дистанционного взаимодействия органов власти. Скорректирована численность депутатов представительных органов Братского и Шелеховского округов. Обеспечена одновременность перехода полномочий представительного органа поселения и главы поселения соответственно представительному органу муниципального района и главе муниципального района в случае отсутствия на день вступления в силу закона Иркутской области представительного органа поселения. Конкретизированы положения о правопреемстве представительного органа муниципального округа в случае, если уставом вновь образованного муниципального округа в структуре органов местного самоуправления вновь образованного муниципального округа не предусмотрен контрольно-счетный орган. Также уточнены наименования отдельных населённых пунктов.

Зоя Масловская акцентировала внимание активной общественности: «Сохраняется возможность участия населения в формировании органов местного самоуправления, то есть выборы и депутатов и мэров — по прежнему право населения. Много опасений у населения вызывала угроза потерять сельские территории. Такой угрозы конечно же нет! В проекте закона устанавливается создание территориальных органов администрации муниципального округа там, где ранее и были администрации поселения. При этом, что важно, полномочий у этих территориальных органов больше, чем было до преобразования. Например: ранее полномочий по образованию у поселений не было, сейчас руководитель территориального органа будет отвечать и за это. Более того на федеральном уровне продолжат работать национальные проекты и государственные программы, направленные в том числе и на развитие сельских территорий».

Исполнительный директор АМО еще раз подчеркнула, что «предложенная система местного самоуправления в регионе полностью сохраняет все территории муниципальных образований в их традиционном виде, то есть границы муниципальных образований не меняются, в отличие, например, от Красноярского края».

Байкальск — за особый подход

При этом вышеупомянутый Байкальск, а также город Нижнеудинск как раз не против, а очень даже за «перенарезку» границ существующих районов. От людей звучат, но остаются не услышанными мнения, что эти территории стоит выделить из Слюдянского и Нижнеудинского муниципального округа — в отдельный Байкальский муниципальный округ и Нижнеудинский городской округ.

В этом контексте телеграм-канал «PRO МСУ» взглянул, как в субъектах РФ происходит процесс объединения или разделения муниципалитетов при реализации муниципальной реформы. «Сразу отметим, что в преобладающем большинстве субъектов РФ муниципальные округа образуются исключительно в границах прежних муниципальных районов, т.е. без разделения и укрупнения муниципальных образований, — отмечается в посте в ТГ. — Лишь отдельные регионы пошли на изменение количественного состава муниципалитетов. Причем указанные изменения носят исключительно редкий и точечный характер. […]

Примеры муниципального переустройства в центральной части РФ свидетельствуют как об укрупнении, так и о разделении муниципальных образований. Однако наиболее радикальный пример «перенарезки» муниципальных образований случился в Красноярском крае, где 14 новых муниципальных округов образованы путем объединения двух прежних муниципальных районов, городских округов или муниципальных округов, а Ачинский, Ботогольский, Енисейский, Манско-Уярский муниципальные округа объединяют по три прежних муниципалитета каждый. При этом городской округ Красноярск забрал себе часть поселений из двух соседних муниципальных районов. Таким образом, муниципальная реформа не предполагает широкой «перенарезки» муниципалитетов. Вместе с тем отдельные регионы воспользовались моментом и провели территориальные изменения».

Получается, что решение «нарезать-не нарезать» принимается в регионах, потому некоторые жители и депутаты Байкальска и ближайших поселений попытались склонить губернатора Приангарья на свою сторону — записав видеообращение, заодно и Президенту РФ адресованное. Убеждают: не обязательно следовать принципу «один район — один муниципальный округ».

Высказался на этот счет в своем ТГ-канале в начале декабря и глава Байкальского муниципального образования Василий Темгеневский: «Как видите, в любом случае на территории любого района будет создан или один муниципальный округ, или несколько муниципальных округов или городских округов. Вопросом обсуждения может быть только целесообразность создания одного или двух муниципальных округов в границах Слюдянского района, а также время принятия этих решений […] Перспектива социально-экономического развития города Байкальска определена Указами Президента РФ, решениями Правительства РФ и Правительства Иркутской области, а также утвержденным мастер-планом города Байкальска. Результатом реализации комплексной программы социально-экономического развития должно быть создание первого в Российской Федерации экогорода, туристического центра на озере Байкал международного значения. Такие грандиозные планы и задачи могут успешно решаться только путем объединения ресурсов и полномочий всех уровней власти: федеральной, региональной и местной. Перспектива развития прилегающих к городу Байкальску территорий Утуликского и Новоснежненского сельских поселений также должна рассматриваться в неразрывной связи с городом Байкальском, как единого туристско-экономического комплекса. Создание Байкальского муниципального округа, включающего в себя территории Байкальского городского поселения, Утуликского сельского поселения, Новоснежненского сельского поселения, является не желанием и прихотью глав и депутатов этих муниципальных образований, а объективной необходимостью для эффективного развития этих территорий, повышения роли и результативности работы органов местного самоуправления, а также степени их участия в этом процессе. Очевидно, что наибольшая заинтересованность в создании Байкальского муниципального округа должна быть у Правительства Иркутской области, так как помимо местных властей ответственность за реализацию программы социально-экономического развития города Байкальска в большей степени возложена Правительством РФ на властные структуры Иркутской области. Этими фактами и объясняется инициатива глав».

На встречу с активом города байкальчане пригласили как раз не побоявшуюся затем открыто высказать возражения по реформе МСУ депутата областного Законодательного собрания Ларису Егорову. Она понимает опасения жителей Байкальска. «Мое мнение: решать — людям. Нельзя проводить реформу насильственно, ломая через колено», — настаивает народная избранница.

Однако региональное парламентское большинства не поддержало этот подход. Сторонники реформы по ранее намеченному плану продолжают убеждать, что опыт уже существующих округов крайне положительный, и жители, главы (даже до этого протестовавшие) на деле ощутили преимущества.

Иркутский округ уже сделал. «По-своему»

Примечательно, как изменилась риторика мэра Иркутского муниципального округа Леонида Фролова. На старте реформы МСУ он не был сторонником скорого перехода на одноуровневую систему. И, тем не менее, Иркутский район раньше многих в Приангарье преобразовался, в соответствии с новым трендом в местном самоуправлении. Правда, сумели отстоять некоторые собственные правила. На вопросы о плюсах и минусах происходящих изменений этой осенью (после переизбрания) Леонид Фролов ответил журналу «Бюджет».

«Иркутский округ — самый большой по численности населения в Иркутской области. На начало 2025 года у нас проживало почти 172 тысячи человек. В отдельных муниципальных образованиях района численность населения превышает 20 тысяч человек. Например, в Марковском — 46 тысяч человек, в Хомутовском — более 25 тысяч, — привел мэр цифры, отражающие реалии территории. — Муниципальные образования неравномерно расположены на территории округа, расстояния между многими из них очень большие, часть населенных пунктов удалена от центра, который находится в Иркутске. Поэтому предложение региона перейти на одноуровневую систему мы восприняли не сразу. На тот момент один из минусов мы видели в том, что жители муниципальных образований не смогут оперативно решать свои жизненно важные вопросы, если с каждой проблемой им придется обращаться в округ. Первыми в Иркутской области начали преобразование Усть-Илимский и Чунский муниципальные округа. И, видя опыт коллег, а также понимая позицию региональных властей не сохранять в области ранее действовавшую систему МСУ, районная дума еще до принятия Закона №33ФЗ инициировала объединение всех поселений. Решение депутатов было вынесено на обсуждение с населением. Были проведены публичные слушания в каждом преобразуемом поселении района. Инициатива была поддержана жителями 20 из 21 МО. На решение повлияли безусловные плюсы объединения. Это экономия финансовых ресурсов за счет упразднения процедур выборов глав и депутатов поселений, создание равных условий для всех жителей округа, большие возможности для участия в государственных программах. […] Наличие единого бюджета округа с возможностью стратегического планирования по каждому поселению, исходя из объективных потребностей и возможностей, может дать толчок развитию МО на новом уровне. А объединение муниципального имущества в единую казну повышает эффективность его использования. Например, мы сможем оперативно направлять технику для уборки дорог и ускорения ликвидации чрезвычайных ситуаций. Учет муниципального имущества будет упорядочен в единой электронной системе, что позволит обеспечивать комплексный подход в земельных и имущественных отношениях. Также единство территории муниципального округа будет способствовать привлечению инвесторов в части предоставления им земельных участков для реализации инвестиционных проектов без привязки и учета границ ранее существовавших поселений».

А чтобы избежать возможных минусов реформы, по словам Леонида Фролова, решили создать 21 территориальный орган администрации округа — административный округ в статусе юридического лица. Административные округа находятся на тех же территориях, где были расположены местные администрации поселений. «Высшее руководство муниципального округа наделяет их полномочиями, которые они фактически и выполняли. Это содержание дорог, жилищного фонда, коммунальной инфраструктуры, — пояснил мэр. — На отраслевые, функциональные органы администрации Иркутского муниципального округа возложены полномочия в части принятия нормативных правовых актов, вопросы стратегического и территориального планирования, комплексного развития как всей территории округа, так и отдельных населенных пунктов — опорных территорий. Таким образом, мы предоставим территориальным органам больше времени для решения непосредственно вопросов местного значения и проблем населения. Кадровый состав администраций преобразуемых МО сохранен и будет работать в администрации округа, в том числе в ее территориальных органах. То есть мы меняем правовую оболочку. Жители территорий, которые приходили к своему главе решать вопросы, получать необходимые справки, по-прежнему будут это делать. Губернатор и Правительство Иркутской области с пониманием отнеслись к нашему решению, согласившись, что предложенная модель для Иркутского района — это единственный способ реализации реформы».

Полный переход на одноуровневую систему состоится с момента формирования всех органов местного самоуправления Иркутского муниципального округа: администрации, думы, контрольно-счетной палаты и начала действия бюджета округа, то есть уже с 1 января 2026 года. При этом, надо сказать, Иркутский район/округ сохранил свою целостность, хотя со стороны звучали предложения «прирезать» часть его территорий к «Большому Иркутску». Руководство округа нашло убедительные аргументы, почему с таким решением спешить не стоит. Возможно, Иркутск и будет разрастаться вширь, но все преобразования должны быть тщательно взвешенными и выверенными.

А насколько выверена и эффективна в целом реформа местного самоуправления в Приангарье, покажет проверка временем. Пока уровень скепсиса высок. Член ЦК, первый секретарь Комитета Иркутского областного отделения КПРФ, депутат Государственной Думы ФС РФ, экс-губернатор Иркутской области Сергей Левченко тоже подлил масла в огонь, заявив, в том числе, что «власть отдаляется от народа» и «преобразование в муниципальный округ дополнительных денег в бюджет территории не принесёт».

Как будет на самом деле? Быть может, и правда в массах говорит типичный страх любых перемен, в мэрах — опасение потерять влияние и административный ресурс? Какие заверения истинные, а где чистой воды популизм? Мнения расходятся. Посмотрим через год-другой, подводя очередные итоги, какие же прогнозы оправдались.