Бюджет — дело тонкое
Завершение года — это время для подведения итогов и строительства планов на будущее. Самым злободневным в повестке такого предпраздничного обсуждения бывает, как правило, вопрос финансовый. Министерство финансов Иркутской области и вовсе здесь не исключение. Глава ведомства Алексей Зезуля на рубеже 2011-2012 развеял мифы и рассказал всю правду о бюджетных процессах в Приангарье. Подробности — в материале «SR-Итоги».
Special Review: Региональный Минфин своим традициям при работе с бюджетом не изменяет. На 2012 год бюджет опять планировался по консервативному сценарию. Можете пояснить, почему именно на таком варианте настаивают финансисты правительства Приангарья?
Алексей Зезуля: Да, мы действительно планировали бюджет консервативным. Это, кстати, один из тех мифов, связанных с бюджетом, о которых я бы хотел поговорить. Нас иногда критикуют за такой подход, считая, что это некачественное планирование бюджета. Конечно, можно планировать доходы по позитивному сценарию и набирать новые финансовые обязательства для регионального бюджета. Только существует риск, что потом, если ситуация в экономике окажется не столь позитивной, как понадеялись, придется искать деньги на выполнение уже принятых новых обязательств. Так было в 2008 году, когда денег на исполнение обязательств просто не было. Или, что еще хуже, принимать решения о сокращении уже принятых расходов бюджета, как это было в 2009 году.
Несмотря на отдельные критические замечания, я не могу не отметить, что бюджет на 2012 год — это лучший бюджет за последние пять лет. Потому что мы впервые предусмотрели в полном объеме все принятые решения. И в первую очередь социальной направленности — на повышение зарплаты предусмотрено 6,4 млрд рублей. Это средства на финансирование увеличенного минимального размера оплаты труда, введение новой системы оплаты труда, в том числе учреждениях дошкольного образования, а также поэтапное повышение зарплаты учителей до средней по экономике региона, увеличение надтарифного фонда работникам учреждений образования.
Еще одно серьезное изменение в бюджете 2012 года связано с перераспределением полномочий между регионом и федерацией, регионом и муниципалитетами. От муниципальных образований мы забрали себе расходы в сфере здравоохранения по пяти основным статьям расходов. Затраты по ним составляют 4,1 млрд рублей. С другой стороны, от нас в федеральный центр ушли полномочия по финансированию полиции. Это немного облегчило нам жизнь, но не дает расслабляться — нам досталось взамен финансирование учреждений среднего профессионального образования, мероприятий по занятости населения, расходы на содержание детей в семье опекуна, вознаграждение приемным родителям, меры социальной поддержки реабилитированных лиц. Что получается в итоге? Мы не проиграли и не выиграли, просто серьезно изменилась система, появились новые расходы, которые ранее финансировались из федерального бюджета.
Еще одна новация бюджета — дорожный фонд Иркутской области. 5,3 млрд рублей, имеющих целевое направление, предусмотрены в фонде. Из них 800 млн рублей начнут поступать в муниципалитеты со следующего года. Такой объем средств будет направлен впервые за последние годы. Часть денег будет распределена пропорционально протяженности дорог в каждой территории, часть — распределим исходя из наличия готовых проектов в территориях. Кроме того, с учетом последних изменений в Бюджетном кодексе, мы сможем из этого фонда предоставлять кредиты муниципалитетам на цели дорожного хозяйства.
SR: Возможность получить кредит будут иметь все муниципалитеты?
А.З.: Есть два ограничения. Они взаимосвязаны: наличие просроченной задолженности по бюджетным кредитам и превышение муниципального долга. На протяжении ряда лет у территорий сложилось ложное ощущение, что кредиты — это аналог финансовой помощи, их можно брать и не возвращать. В итоге за 15 лет накопилась задолженность более 4 млрд рублей, она сегодня сильно отягощает бюджеты территорий. Однако в 2011 году по инициативе областного правительства в бюджет были предложены изменения, которые позволили нам в декабре списать муниципалитетам всю просроченную задолженность в размере 1,9 млрд рублей. Задача следующего года — до конца решить вопрос с оставшейся частью задолженности, потому что она безнадежна к взысканию.
Однако есть муниципальные образования, которые, надо отдать им должное, несмотря на недостаток финансовых средств, все-таки исполняли свои обязательства по кредитам. Правительство области предусмотрит им в следующем году премиальные в качестве поощрения.
Мы хотим донести до территорий свою жесткую позицию, что кредит — это средства, которые необходимо возвращать. А это означает, что кредиты в дальнейшем будут предоставляться лишь платежеспособным территориям.
SR: Кредиторская задолженность муниципальных образований — это ведь головная боль не только для муниципальных бюджетов?
А.З.: Да, это общая большая проблема, сегодня сумма кредиторской задолженности в консолидированном бюджете Иркутской области превышает 5 млрд рублей, из которых 4 млрд рублей — задолженность по начислениям на оплату труда, а также пени и штрафы. Мы первые в стране по этому показателю. Необходимость решения данного вопроса была обозначена губернатором Иркутской области Дмитрием Мезенцевым в ходе рабочих встреч с руководством Министерства финансов РФ в прошлом году. В следующем году мы впервые выходим на ее реструктуризацию. Сейчас согласно поправкам, внесенным депутатом Государственной думы прошлого созыва Виталием Шубой, в федеральном бюджете есть статья, позволяющая нам, заплатив основную часть долга, списать порядка 2,3 млрд рублей штрафов, которые мы никогда не сможем сами выплатить.
Минфином России с учетом наших предложений, предложений регионального управления налоговой службы и отделения Пенсионного фонда РФ уже подготовлен порядок проведения такой реструктуризации. Одним из ее условий является уплата текущих платежей во внебюджетные фонды, а также погашение задолженности по страховым взносам в Пенсионный фонд РФ, так как это пенсии простых граждан, которые не могут быть реструктуризированы. Об этом уже однозначно сказал и Пенсионный фонд РФ. Для выполнения этого условия в 2011 году правительство Иркутской области перечислило 363 млн рублей муниципальным образованиям для погашения задолженности по страховым взносам в Пенсионный фонд РФ. В областном бюджете на 2012 год также предусмотрена финансовая помощь в размере 400 млн рублей на погашение задолженности по начислениям на оплату труда.
На списание кредиторской задолженности потребуется, как мы думаем, два-три года. То есть в течение этих лет мы решаем проблему объемом 4 млрд рублей.
SR: Создание некой финансовой «подушки» — резервного фонда — с недавних пор особенность бюджета Иркутской области. Как вы думаете, насколько сейчас актуально сохранять эти резервные средства в бюджете области, на какие цели они могут быть потрачены и почему есть противники идеи?
А.З.: Создание резервных фондов субъектов РФ было предусмотрено в рамках антикризисных мер правительства страны. В Иркутской области резервный фонд — это инновация 2011 и 2012 годов. В 2010 году был принят и региональный закон о Резервном фонде Иркутской области. В 2011 году на июньской сессии Заксобрания было решено сформировать такой фонд за счет дополнительных доходов бюджета в размере 1,1 млрд рублей, а в декабре его удалось увеличить на 3 млрд рублей. Таким образом, на конец года он составит 4,1 млрд рублей.
Резервный фонд Иркутской области полностью повторяет Резервный фонд РФ: он служит источником финансирования расходов бюджета в случае резкого снижения доходов. Это своего рода подушка безопасности, благодаря которой страна смогла благополучно пережить финансовый кризис 2008-2009 года и не пошла на снижение социальных выплат, сокращение заработной платы.
Поэтому в фонде должен оставаться неснижаемый объем средств. Сейчас мы проводим расчеты, чтобы определиться с этой суммой. Понятно, что она должна быть более 1 млрд рублей. А по закону о фонде — не более 10% от собственных доходов. При текущих параметрах бюджета это 6,6 млрд рублей. Нужно ли создавать такую подушку безопасности? Пока думаем, что 4 млрд рублей — оптимальная сумма для тех рисков, которые существуют.
SR: А какие существуют риски, исходя из которых, правительство Иркутской области принимает сегодня такое решение?
А.З.: Во-первых, это курс валюты, он сейчас нестабильный. Наши зарубежные коллеги испытывают затруднения, и мы не можем игнорировать этот факт, так как находимся не в отрыве от мировой финансовой системы. Еще наметились тренды, которые надо принимать во внимание — снижение цен на медь, золото, нефть. Показатель уровня цен по углеводородному сырью теперь также важен для нас, поскольку Иркутская область стала нефтяным регионом и зависит от этого рынка.
Насколько сильно все эти тренды будут влиять на Иркутскую область, пока сложно сказать. Но предположить, что произойдет, можно. Смотрите сами: бюджет Приангарья на 2012 год сформирован с дефицитом 1,3 млрд рублей. Согласно программе заимствований для рефинансирования долга и финансирования дефицита необходимо занять на финансовом рынке порядка 4,2 млрд рублей. В 2008 году перед кризисом, когда требовалось 8,5 млрд рублей, мы смогли найти только 4 млрд рублей. И вышли с значительной кредиторской задолженностью по областному бюджету по итогам года. Поэтому весь 2009 год правительство Иркутской области работало над привлечением кредитов и дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета. Сегодня дефицит федерального бюджета составляет 1,5% к ВВП и рассчитывать на выделение дополнительной финансовой помощи из федерального центра не приходится. Нужна определенная подушка безопасности. Сколько — это определим вместе с депутатами Заксобрания уже в 2012 году, когда картина по финансово-экономической ситуации будет более ясной.
SR: Если говорить об особенностях бюджета Иркутской области на 2012 год, нельзя не заметить, что объем дотаций из федерального центра для Иркутской области сильно снижен.
А.З.: Региональный бюджет на протяжении ряда лет получал очень серьезный объем дотаций от федерации, причем сумма эта ежегодно увеличивалась. Но в последние годы рост налогового потенциала области превышал средний по России, именно это привело к снижению дотаций, начиная с 2009 года. В 2012 году объем дотации снизится по сравнению с текущим годом с 6,4 до 2,6 млрд рублей.
SR: Минфин Иркутской области расценивает это как положительный фактор?
А.З.: У нас в Иркутской области существует еще один миф — в отношении межбюджетных отношений. Есть мнение, что невыгодно повышать собственные доходы, потому что параллельно уменьшается дотация на выравнивание. Отдельные мэры по-прежнему считают, что им проще получать дотации из региона, чем заниматься повышением доходов местных бюджетов.
Что мы можем им сказать? Да, вы повышаете свои доходы, у вас снижается дотация. Но это происходит потому, что она является своего рода пособием по безработице. Вы начали зарабатывать, и сокращение финансовой помощи со стороны неизбежно. Сам инструмент — поддержки территорий при помощи дотаций — для этого и предназначен.
Другое дело — мы должны стимулировать увеличение налоговых и неналоговых доходов территорий. С 2010 года по инициативе губернатора региона в бюджете предусмотрены специальные трансферты в виде «премии за эффективность», которые распределяются по принципу: увеличил собственные доходы — получил дополнительные средства в бюджет. Такой механизм полностью оправдал себя в 2010 и 2011 годах. Муниципальные образования смогли увеличить собственные доходы на 1,4 млрд рублей при размере премии всего в 700 млн рублей. Общая сумма премий на 2011 год составила 1 млрд рублей, такой же объем финансирования сохранен и в 2012 году.
Надо научиться смотреть на эти процессы под другим углом: с повышением доходного потенциала повышается самостоятельность и финансовая гибкость территории. Ей не будет диктовать условия федерация или регион, куда и сколько направлять средств. Не заниматься развитием налогооблагаемой базы и собственной экономики, не работать над повышением доходов — сегодня означает отказ от развития вообще и от лучшего будущего для своей территории.
SR: Как же тогда действует сам регион по развитию собственной налогооблагаемой базы?
А.З.: Основным инструментом региональной политики, направленной на рост собственных доходов, являются налоговые льготы. Это одна из мер, которой мы реально можем помочь бизнесу, готовому вкладывать инвестиции в Иркутской области и запускать здесь проекты. Так, у нас действуют льготы по налогу на имущество и налогу на прибыль. Если, конечно, вид деятельности компании попадает под льготируемый (они определены в региональных законах): химическое производство, производство летательных аппаратов, пищевая промышленность и др.
Опять же, существует миф: кто-то изначально считает такие льготы выпадающими доходами. Давайте рассмотрим позицию по налогу на имущество. Льгота на него начинает действовать для предприятия, только если оно построило завод, завезло оборудование и запустило его. То есть не в начале реализации проекта, когда велики риски, а в конце, когда инвестиционный план реализован. То же самое по налогу на прибыль. Преференция будет действовать тогда, когда компания осуществила инвестиции. Сам механизм предоставления региональных льгот уже в себе заключает встроенные элементы контроля, которые не зависят ни от чиновника, ни от налогового инспектора.
Подчеркну, что налоговые льготы — это очень взвешенный механизм, и они не должны раздаваться всем без разбора. Мы предоставляем льготы, а в ответ ждем инвестиций в экономику региона.
Так, одна из компаний-получателей льгот обозначила объем инвестиций в регион в 2012 году более 21 млрд рублей, до 2015 года объем инвестиций составит более 54 млрд руб., что будет способствовать росту налоговых платежей в консолидированный бюджет Иркутской области.
Одним из способов закрепления публичных обязательств компаний, подпадающих под действие льгот, является заключение соглашения о социально-экономическом сотрудничестве с правительством Иркутской области с указанием планируемых объемов производства, объемов инвестиций и налоговых платежей, а также объема финансирования социально значимых мероприятий на территории Иркутской области.
Соглашения заключаются не только с получателями льгот, но и с основными налогоплательщиками региона. В 2011 году правительство Иркутской области заключило 38 соглашений о социально-экономическом сотрудничестве.
SR: Какие компании-налогоплательщики сегодня особо радуют финансистов правительства Иркутской области своими отчислениями в бюджет?
А.З.: Локомотивом роста доходов нашего бюджета стала нефтяная отрасль. Она дала самый большой прирост в этом году — более 5 млрд рублей. Причем только по одной из компаний, добывающей нефть, рост налоговых отчислений — в восемь раз. Другой крупный налогоплательщик — компания, которая занимается эксплуатацией нефтепровода, транспортировкой нефти по территории Приангарья.
Увеличение поступлений в областной бюджет произошло от добывающих компаний, предприятий по производству цветных металлов, целлюлозы, химических производств, а также компаний, осуществляющих финансовую деятельность на территории региона.
Кроме того, большую сумму составил так называемый разовый платеж по налогу на прибыль — 1,3 млрд рублей от доходов, связанных с продажей имущества компании «Русиа Петролеум». Мы понимаем, что это не те средства, которые нужно направлять на текущие расходы, увеличивая финансовые обязательства, а лучше их направить на развитие экономики или, в крайнем случае, в Резервный фонд.
SR: Подводя итог беседы, можете выделить основные направления бюджетной политики, которую будет вести правительство Иркутской области?
А.З.: Один из первых — обеспечение сбалансированности областного бюджета в среднесрочной перспективе. Звучит как общая фраза, но для нас сбалансированная бюджетная политика — это соответствие в графике двух кривых: «доходов» и «расходов». Разрыв между ними должен стать минимальным. До 2007 года у нас расходы опережали доходы, сейчас удалось эти негативные тенденции остановить. Иными словами, и сейчас и в будущем нам нужно «жить по средствам».
Мы должны заниматься мобилизацией своих доходов. Призываем к этому же муниципалитеты. С одной стороны, это мобилизация имеющихся доходов через повышение качества администрирования доходов, с другой — содействие развитию экономики, малого бизнеса через предоставление льгот по налогам и реализацию мер поддержки малого бизнеса.
Поддержка малого и среднего предпринимательства у нас осуществляется через областной гарантийный фонд и программу поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, расходы которой в только в 2011 году составили более 430 млн рублей. Областной гарантийный фонд в 2011 году уже выдал 187 поручительств на общую сумму 310 млн рублей. Также для поддержки крупных предприятий Иркутской области в дальнейшем предполагается предоставление государственных гарантий Иркутской области, данный законопроект находится в разработке. Все эти инструменты мы намерены использовать и дальше.
Расходы бюджета мы хотим переводить в новую плоскость — все они должны стать целевыми. Должно прийти понимание того, что мы не просто тратим деньги, а оказываем услуги, добиваясь при этом заранее определенных результатов (целевых показателей). И эта философия будет активно внедряться в бюджетный процесс.
Правительство Иркутской области продолжит политику обеспечения экономически безопасного уровня долга. Губернатором Иркутской области с 2009 года была поставлена задача по снижению долговой нагрузки. Снижение объема долга в течение последних трех лет привело к повышению международного кредитного рейтинга региона. 13 декабря служба кредитных рейтингов Standard & Poor’s в очередной раз пересмотрела прогноз со «Стабильного» на «Позитивный», одновременно подтвержден долгосрочный кредитный рейтинг «ВВ». Это уже шестое рейтинговое действие по повышению начиная с 2009 года. Рассчитываем и дальше наращивать инвестиционный и рейтинговый потенциал региона.
На следующий год рассматриваем возможность размещать временно свободные средства областного бюджета на депозитах, в том числе средства Резервного фонда. Это позволит получать дополнительные доходы в бюджет. Для этого мы подготовили всю необходимую нормативно-правовую базу.
Финансовая поддержка муниципальных образований региона будет увеличиваться. Доля расходов на предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам составит 38% от общего объема расходов областного бюджета на 2012 год (29 464 млн рублей). При этом область продолжит практику финансового стимулирования территорий, осуществляющих наиболее эффективное управление бюджетными средствами. Общая сумма премий на 2012 год останется неизменной и составит 1 млрд рублей.
На 2012 год приоритетным остается финансирование расходов на реализацию решений, принятых правительством Иркутской области и Заксобранием по введению новых систем оплаты труда, увеличению минимального размера оплаты труда, доведению надтарифного фонда в учреждениях образования, поэтапному доведению заработной платы учителей до уровня средней заработной платы по экономике в регионе.
В целом 2012 год должен стать годом реализации программы повышения эффективности бюджетных расходов Иркутской области. Это позволит создать такие правовые и организационные механизмы, при которых каждый вложенный рубль будет эффективно расходоваться на оказание государственных услуг жителям региона.
Также этому должно способствовать проведение ответственной, сбалансированной бюджетной политики, которая проводится уже в течение нескольких последних лет.
