День выборов съезжает на село

Черновик на троечку

По реформе МСУ, а законопроект поправок в муниципальное законодательство принят Госдумой в первом чтении, к уже привычным сельским и городским поселениям, городским округам и муниципальным районам добавляются два новых понятия — городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. В обоих будет двуглавая система власти. При этом населением депутаты будут избираться в думы внутригородских районов, а затем часть из них делегируется в думу городского округа. И уже та из своего состава изберет главу города. А администрацией будет руководить сити-менеджер, его по конкурсу отберет комиссия, сформированная на 50% из депутатов думы, на 50% — представителей губернатора региона.

Для сельских поселений, наоборот, сокращается действующая модель управления. Избранные главы теперь будут руководить и думой, и администрацией. В городских поселениях предлагается внедрять институт сити-менеджера. Представительные органы районов будут формироваться из числа депутатов городских и сельских поселений, те в свою очередь избираться на прямых выборах.

Директор института законодательства и правовой информации им. Сперанского Алексей Петров назвал принятую в первом чтении версию законопроекта «слабым, на троечку написанным черновиком». Юрист отмечает, что его незавершенность признают и сами авторы законодательной инициативы в пояснительной записке. Так, они пишут, что законопроектом не охвачены вопросы бюджетного и налогового устройства. Алексея Петрова настораживает, что документ принимается в условиях дефицита времени. «Ожидается ускоренное прохождение законопроекта. Депутат Госдумы РФ Антон Романов на заседании комитета заксобрания Иркутской области по госстроительству заявил, что закон будет принят и вступит в силу до 1 июня 2014 года», — сообщил он. В сентябре будут проходить муниципальные выборы, в том числе в думы Иркутска и Братска, соответственно, к моменту их назначения, к середине июня, должны быть приняты и вступить в силу региональные нормативные акты. «Не назначить выборы, если не изменятся правовые условия, нельзя, а возможности уже отменить назначенные законодательство не предусматривает. Выбрать же представительные органы на очень короткий срок — карикатура на избирательные процедуры», — говорит Алексей Петров.

Сейчас в иркутской думе 35 депутатов. На каждого из них приходится примерно 12-14 тыс. избирателей. Ставится задача повысить представительность примерно в четыре раза. Соответственно, один депутат должен будет избираться примерно 3 тысячами избирателей. Предположим, что численность общегородской думы останется такой же, как сейчас. Соответственно, если будет четыре района, то в каждой местной думе будет по 35 депутатов, восемь или девять из которых будут делегированы в городскую.

Первый заместитель председателя правительства Иркутской области Виктор Игнатенко насторожен тем, что в законопроекте не прописаны переходные положения. «Когда чьи полномочия оканчиваются, могут ли они продлеваться, чтобы была синхронизация реформы. Должен быть также предусмотрен период времени для организационно-подготовительных действий. Пока в законопроекте никаких норм о переходном периоде не содержится», — отметил Виктор Игнатенко. Он надеется получить ответы на эти вопросы ко второму чтению документа. Также первого вице-премьера насторожило отсутствие в законопроекте информации о том, каким образом будут формироваться бюджеты внутригородских районов, общегородской, в каком соотношении они будут находиться. Пока же регправительство занимается подготовкой чернового варианта проекта закона Иркутской области, так как часть вопросов отнесена к ведению субъекта федерации. Прежде всего рассматриваются варианты деления Иркутска и Братска на внутригородские единицы. «Мы в состоянии полной боевой готовности, как только Госдума примет закон, сможем быстро откорректировать наши наработки и передать свой законопроект в заксобрание на утверждение», — сказал Игнатенко. При этом депутатам, скорее всего, в июне придется собираться на сессию дважды, чтобы успеть принять этот документ.

Два якоря реформы

В Иркутской области грядущая реформа прежде всего вызывает интерес применительно к двум городам — Иркутску и Братску. В обоих в сентябре должны пройти выборы депутатов дум. Оба претендуют на статус внутригородского округа с внутригородским делением. «Номинально, исходя из текста законопроекта, им может стать любой городской округ. Численность населения не является критерием, сложившееся территориальное деление — тоже. То есть такое деление может быть организовано и в Свирске, и может быть не установлено в Иркутске», — поясняет Алексей Петров. Несмотря на столь широкий диапазон применения новых правил, пока на прицеле у юристов и чиновников только Братск и Иркутск. При этом если в первом городе организация внутримуниципального управления совпадает с административно-территориальным делением города, то во втором — нет. В областном центре имеется четыре округа, каждый из которых управляется подчиненным мэрии комитетом, и пять районов. «По Иркутску рассматривается несколько вариантов его деления — как на четыре части, так и на пять. Есть предложение создать два внутригородских района — Левобережный и Правобережный. У этой схемы есть свои плюсы. Безусловно, чем крупнее деление, тем оно более сбалансировано. Но есть и большой недостаток. Если вдруг в одной из районных дум случится ЧП и она окажется в неправомочном составе, то городская дума автоматически лишается половины своего состава и становится нелегитимной. Эта схема неустойчива в плане организации общегородской власти», — делает вывод Алексей Петров. Право решать, перейдет ли город в статус округа с внутригородским делением, отводится региональному законодателю. В его же полномочиях определять численность депутатов районных и общегородской дум.

Директор института законодательства предполагает, что в Иркутске количество народных избранников может составить 150 человек. «Сейчас в иркутской думе 35 депутатов. На каждого из них приходится примерно 12-14 тыс. избирателей. Ставится задача повысить представительность примерно в четыре раза. Соответственно, один депутат должен будет избираться примерно 3 тысячами избирателей. Предположим, что численность общегородской думы останется такой же, как сейчас. Соответственно, если будет четыре района, то в каждой местной думе будет по 35 депутатов, восемь или девять из которых будут делегированы в городскую», — предполагает Алексей Петров. Он проводит аналогию с советским периодом: «Ассоциации совершенно прямые. Это возврат к многочисленным по составу представительным органам советского типа».

Многоступенчатая схема формирования органов местного самоуправления, которую предлагается установить в городских округах с внутригородским делением и муниципальных районах, «в современных цивилизованных странах не применяется нигде, а из нецивилизованных нечто похожее было только в почившей в бозе Социалистической Народной Ливийской Арабской Джамахирии.

Ангарском будут командовать поселки

К грядущим нововведениям в систему муниципального управления эксперты относятся скептически. Политтехнолог Сергей Беспалов считает, что постоянный пересмотр правил избрания органов местного самоуправления, передача полномочий с одного уровня на другой приводят к тому, что огромное поле в итоге становится неспособным к рождению сильных фигур. «Таким образом среда зачищается от конкурентов первому лицу государства. В начале 2000-х классом потенциальных конкурентов были олигархи, но делом ЮКОСа он был стерт. Вторую армию возможных претендентов на главный руководящий пост страны — губернаторов — нейтрализовали отменой выборов глав регионов. Да, губернаторские выборы в итоге вернули, но с такими фильтрами, что случайный человек на них не прорвется. Но активность народа никуда не делась, она стала прорываться через муниципальные выборы. И мы знаем массу примеров, начиная от Кондрашова и заканчивая Урлашовым и Локтем», — отмечает Сергей Беспалов. Создающуюся политическую систему он сравнивает с крепостной стеной, за которой сидят элиты, а толпы людей снаружи пытаются подниматься к ним по лестницам. При этом издаются законы, что одни лестницы использовать нельзя, потому что они неэкологичны, у других неправильный цвет и так далее. «Как же подниматься-то? Пытаться просто допрыгнуть?» — удивляется эксперт.

А редактор издания «Кто есть кто в Иркутске» Максим Зимин и вовсе считает, что позицией Кремля при продвижении законопроекта было сформировать ложную повестку, уводя обсуждения в сторону. «И в Иркутске многие представители экспертного сообщества, новостные агентства поддались на эту уловку. В основном обсуждения крутились вокруг двух вещей — целесообразно или нет внутри Иркутска создавать дополнительные думы и увеличивать депутатский корпус и насколько эффективны сити-менеджеры. Это был сознательный отвод разговора в сторону, потому что ключевое в этом законопроекте все-таки появление новой касты, которая будет назначаться сверху. Губернатор фактически будет назначать глав крупных городов через конкурсную комиссию. А тот — глав внутригородских районов. Губернатор будет назначать главу администрации муниципального района, а тот — глав городских поселений. Вот она суть закона», — уверен Максим Зимин. Муниципальную реформу он сравнивает с отменой выборов губернаторов с 1 января 2006 года. «Если помните, преподносилось это под той же пилюлей увеличения роли законодательных органов в жизни страны. Ведь якобы президент будет только предлагать ЗС кандидатуру на пост главы региона, а выбирать-то его будут депутаты процедурой утверждения. Их роль растет, парламентаризма становится больше», — вспоминает Зимин.

Иркутского координатора движения «Голос» Алексея Петрова удивляет, что изложенные в реформе принципы полностью противоречат заявлениям президента РФ Владимира Путина. «Глава государства говорит, что мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни. Законопроектом же полностью отменяется прямая выборность глав администраций во всех муниципальных образованиях, кроме сельских, а система сити-менеджера, которая уже себя дискредитировала в Иркутской области, будет распространяться повсеместно», — привел пример Петров.

При этом эксперты не склонны верить тому, что ко второму чтению законопроект существенно изменится. В уже озвученном докладе ИСЭПИ содержится предложение смягчить норму обязательной отмены выборов мэров в городах, отдав решение этого вопроса на региональный уровень. Однако речь идет только о городских поселениях и внутригородских районах, но не о городских округах. Анализируя предложения авторов муниципальной реформы, руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев замечает, что многоступенчатая схема формирования органов местного самоуправления, которую предлагается установить в городских округах с внутригородским делением и муниципальных районах, «в современных цивилизованных странах не применяется нигде, а из нецивилизованных нечто похожее было только в почившей в бозе Социалистической Народной Ливийской Арабской Джамахирии, где сложная система многоуровневого делегирования камуфлировала одно — реальное сосредоточение всей власти в руках полковника Каддафи». Кынев также говорит, что еще одно предложенное изменение, касающееся увеличения возможной доли делегированных депутатов одного поселения в районную думу до 33% (пока в законопроекте закреплено равное представительство), мало на что влияет. В пример он приводит Ангарский район, где в Ангарске проживают 233 тыс. человек, в трех поселках — 12 тыс. «Все равно городом будут командовать ближайшие поселки. А сам Ангарск будет иметь 33%, хотя справедливая доля в данном случае — 95%», — отмечает он. Второе чтение законопроекта пройдет в Госдуме в середине мая.