В Иркутскую область идет уставное правосудие

Контроль и толкование

На то, что в Иркутской области вопросы соблюдения и исполнения норм устава находятся вне зоны судебного контроля, в своем ежегодном послании заксобранию региона в начале года обратил внимание губернатор Сергей Ерощенко. В итоге он дал поручение учредить уставный суд. Исполняя его, правовой блок регправительства подготовил поправки в областной устав. Согласно им, заниматься вопросами уставного судейства предстоит пяти судьям, которых по представлению губернатора будут утверждать депутаты ЗС области на срок полномочий 10 лет. Предельный возраст судьи — 70 лет. Из их числа по той же процедуре будет назначаться председатель суда и его заместитель на пять лет. Поправки утверждены на апрельской сессии в первом чтении и на майской будут рассматриваться в окончательном варианте. Как только депутаты примут пакет изменений и поправки вступят в силу, в юридическом плане суд будет учрежден. Далее заксобранию предстоит работа с законопроектом «Об уставном суде Иркутской области». «Проект закона готов, шлифовку делаем», — отчитался на пресс-конференции первый заместитель председателя регионального правительства Виктор Игнатенко. Он рассказал, что потребуются поправки в закон о госдолжностях и в реестр госдолжностей. Содержание суда обойдется примерно в 30 млн рублей в год, его деятельность будет финансироваться из областного бюджета. Приемлемой для суда загрузкой Виктор Игнатенко назвал 25 дел в год. «В Челябинской области за неполные два года уставный суд рассмотрел три дела. В низкой загруженности судов часто виноваты сами законодатели, намеренно сужая круг субъектов, имеющих право обращаться с заявлением в суд», — отметил он. По мнению Игнатенко, для обращения в уставный суд не должно быть ограничений ни для предпринимателей, ни для простых граждан.

Законопроект разрабатывал Институт законодательства и правовой информации им М.М. Сперанского. По словам его директора Алексея Петрова, сначала были проанализированы действующие региональные законы о конституционных, уставных судах и федеральный закон «О Конституционном суде РФ». «Мы постарались подойти по возможности творчески, не просто скопировать определенные правовые конструкции, которые наработаны в регионах и на уровне федерального закона, но и постараться, придирчиво проанализировав все это регулирование, по возможности в каких-то местах его улучшить, потому что есть определенные проблемы, дефекты. Они, по понятным причинам, тиражируются из закона в закон», — сказал Петров.

Основной задачей уставного суда будет судебный контроль нормотворческой деятельности законодательной и исполнительной власти региона, а также органов местного самоуправления на предмет соответствия уставу области принимаемых ими нормативных актов. Также он займется толкованием устава области. В своей деятельности уставный суд не будет заходить на территорию федеральных судов, так как те рассматривают дела с точки зрения соответствия региональных правовых актов федеральному законодательству, но не уставу области. Если дело заходит в эту юридическую плоскость, то суды общей юрисдикции просто отказывают в его рассмотрении.

«Мы постарались подойти по возможности творчески, не просто скопировать определенные правовые конструкции, которые наработаны в регионах и на уровне федерального закона, но и постараться, придирчиво проанализировав все это регулирование, по возможности в каких-то местах его улучшить, потому что есть определенные проблемы, дефекты. Они, по понятным причинам, тиражируются из закона в закон»

Как в «Ревизоре»

Небольшой опыт уставного правосудия у Иркутской области уже есть. В конце 90-х годов в регионе действовала уставная палата. Она не была судебным органом, а ее решения носили рекомендательный характер. Просуществовала палата недолго и была упразднена. Следом был подготовлен законопроект «Об уставном суде», но к созданию суда тогда так и не приступили. Участником тех событий был профессор, доктор юридических наук, заведующий кафедрой конституционного права юридического института Иркутского госуниверситета Сергей Шишкин, тогда занимавший должности сначала председателя комитета заксобрания Иркутской области по госстроительству и местному самоуправлению, а затем — председателя ЗС.

«Уставная палата проработала около трех лет. Это был сложный период конца 90-х, раздираемый политическими конфликтами. Так или иначе, это загружало орган проблематикой», — вспоминает Сергей Шишкин. Он считает, что из девяти решений, которые палата вынесла за все время своего существования, шесть были неграмотными с правовой точки зрения. «Я был разочарован. Очевидно, что палата стала политическим инструментом администрации области. Кроме того, палата превратилась в юридическую синекуру: ее члены заседали раз в полгода, но при этом получали полноценную зарплату и, используя высокий статус, зарабатывали еще и на стороне. Тогда я предложил посмотреть, а в какую сумму это удовольствие выливается бюджету области. Оказалось, что деньги немалые. Я пришел к выводу, что рекомендации членов палаты, при этом не всегда верные, очень дорого нам обходятся», — рассказал Шишкин. Именно он выступил инициатором упразднения уставной палаты. В итоге было принято решение палату распустить, с тем чтобы в будущем создать уставный суд. «Я был против учреждения суда именно в тот момент. Я считал, что один орган нужно закрыть, а создание второго на какое-то время приостановить. Во-первых, если бы мы сразу учредили суд, то тогда бы бывшие члены палаты полным составом перешли бы в него. Я не хотел перевоплощения. А во-вторых, в России в тот период только начинала формироваться уставная юстиция. Кроме того, было очевидно, что глупо создавать суд, зная, что нет загрузки», — отметил Сергей Шишкин. Тем не менее администрация области разработала проект закона об уставном суде и активно продвигала его в заксобрании. Документ прошел два чтения. «Дело дошло до третьего чтения. Это был 2002 год, я — на посту председателя ЗС. Мне оппонируют юристы областной администрации. И вдруг слово берет губернатор Борис Говорин и неожиданно говорит, что спикер прав, не надо учреждать уставный суд. Все его подчиненные опешили, столкнувшись со стеной. Это была самая настоящая финальная сцена «Ревизора». На этом дискуссия прекратилась, и в вопросе создания уставного суда была поставлена точка», — вспоминает Шишкин.

За прошедшие 12 лет, считает профессор Шишкин, ситуация кардинально изменилась. «Я прихожу к выводу, что Иркутская область дозрела до уставной юстиции», — говорит он и называет три основания такому выводу. Во-первых, считает он, в регионе кардинально изменилась правовая среда — после объединения с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом разработан и действует новый устав. «Базовый документ, по отношению к которому будет оцениваться юридическая практика законотворчества, другой. Новый, более сложный. И это немало», — отмечает он. Вторым фактором профессор называет изменение взаимоотношений между органами исполнительной и законодательной власти, органов субъекта с федеральным центром, органов субъекта с местным самоуправлением. «Среда видоизменилась, она стала другой, более сложной», — констатирует он. В-третьих, считает Сергей Шишкин, в обществе стали более зрелыми государственно-правовые взгляды: «Есть понимание, как мы должны идти по этому минному полю правовых конфликтов и как их разрешать. Области нужен новый институт разрешения институциональных конфликтов, чтобы поднять уровень правовой культуры при изготовлении нормативных актов и создать условия для развития самого устава».

Не без конфликтов

Создав у себя уставный суд, Иркутская область станет 18-м регионом, где действуют такие структуры. Конституционные суды в республиках стали появляться с 1991 года, уставные в краях и областях — с 1996 года. Виктор Игнатенко отмечает, что за все эти годы российского уставного правосудия было несколько конфликтов, связанных с работой судов. Зачастую в их основе были ситуации, когда одной из ветвей власти не понравилось одно из решений. Так был распущен конституционный суд в Мордовии в начале 90-х годов, после того как отменил одно из постановлений верховного совета республики. Подобный конфликт в начале 2000-х годов случился в Санкт-Петербурге. Но уставный суд удалось спасти, правда, в ситуацию пришлось вмешаться президенту страны. Меньше повезло Челябинской области — в этом регионе структура была упразднена. Причиной стал пересмотр Конституционным судом РФ одного из решений уставного суда области. И, несмотря на то, что судебная ошибка была исправлена, назначенный руководить регионом новый глава первым делом принял решение упразднить этот орган.

В Бурятии деятельность уставного суда приостановлена. Власти просто не формируют новый состав структуры под видом того, что ее содержание дорого обходится бюджету, а количество рассматриваемых ею дел мизерное. «С юридической точки зрения это бездействие властей. Приостановка деятельности судебного органа — это нонсенс в правовом государстве», — считает Виктор Игнатенко. Он добавляет, что в стране значительно больше примеров успешной работы уставных судов в регионах. Так, более 15 лет работает уставный суд в Свердловской области. Также Игнатенко причисляет к успешным в плане организации уставной юстиции такие регионы, как Татарстан, Башкортостан, Калининградскую область, Санкт-Петербург. «Интересное решение вынес Свердловский уставный суд по Екатеринбургу, где в период «прихватизации» 90-х годов определенные группы получили земельные участки и нормальное комплексное развитие города, особенно его центра, стало невозможным. Уставный суд признал не соответствующими областному уставу несколько муниципальных нормативных актов, по которым эти отводы земель осуществлялись. Екатеринбург получил возможность развиваться в градостроительном плане», — рассказал первый вице-премьер правительства региона и добавил, что много решений вынесено уставными судами и по защите социальных, трудовых и пенсионных прав граждан.