Такие разные законы

Законотворческая деятельность в регионах, несмотря на ее общефедеральную «базу», развивается по совершенно разным сценариям. Яркий пример тому — соседствующие друг с другом Иркутская область, Республика Бурятия и Забайкальский край. Объяснение тому понятно — перед властями этих территорий стоят несколько разные экономические и социальные вызовы. Тем интереснее смотреть, как они решаются. «SR-Парламент» изучил практику парламентаризма в данных регионах за последние несколько лет.

Иркутская область: масштабно

Выбранный после досрочного сложения полномочий прежнего созыва в связи с созданием нового субъекта федерации депутатский корпус Законодательного собрания автоматически взял на себя блок серьезнейших вопросов для решения. Новым депутатам предстояло обновить нормативно-правовую базу нового региона, и эта законотворческая деятельность заняла почти весь первый год работы.

Устав Иркутской области был принят спустя полгода кропотливой работы над ним. В итоге, как любят теперь повторять депутаты, этот документ стал основным, принятым действующим составом ЗС. «Стратегическая задача, которая была решена депутатами в первую половину созыва, это, безусловно, формирование правовой базы объединенной Иркутской области, как нового субъекта Российской Федерации. Было очень важно в сжатые сроки скоординировать и закрепить в законодательстве объединенной области наиболее успешные правовые нормы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и Иркутской области», — говорила Людмила Берлина, подводя итоги первых 2,5 лет работы ЗС.

В числе законов, которые новый созыв парламента разрабатывал и утверждал в первый год работы, — «О Законодательном собрании», «О статусе депутата», «О правительстве», «О Контрольно-счетной палате», «Об уполномоченном по правам человека» и так далее.

Надзорно

В первый же год работы нового созыва парламента был утвержден закон, внедривший в обиход Иркутской области такое понятие, как комендантский час. Речь о законе «Об отдельных мерах по защите детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие в Иркутской области». Теперь всем лицам, не достигшим 18-летия, запрещено летом — с 23.00 до 06.00, зимой — с 22.00 до 06.00 находиться в большинстве общественных мест, начиная с транспорта и парков и заканчивая местами торговли спиртным и интернет-кафе.

Позднее был принят и законопроект «Об административной ответственности за неисполнение отдельных мер по защите детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие в Иркутской области». Согласно ему, теперь за нахождение детей в местах, запрещенных для их посещения, предусматривается предупреждение или административный штраф для родителей и лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей. Штрафы также предусмотрены за нахождение в местах, запрещенных для посещения детьми в ночное время без сопровождения взрослых.

Законы, получившие широкую огласку и в момент своего обсуждения, в неожиданном для всех ракурсе всплыли в последние месяцы. Именно в них антигейское сообщество, сформировавшееся в Иркутске, предлагает внести ряд поправок, запрещающих публичные действия, направленные на «популяризацию, пропаганду мужеложства, лесбиянства, бисексуализма, трансгендерности среди детей». В законе «Об административной ответственности за неисполнение отдельных мер по защите детей…» предлагается прописать штрафы. За популяризацию или пропаганду физическое лицо платит штраф от 4 до 5 тысяч рублей, должностное лицо — 40-50 тысяч рублей, юрлицо — от 450 тысяч до полумиллиона. Если злостный нарушитель окажет сопротивление, он поплатится еще 4-5 тысячами или арестом на 15 суток.

Несмотря на то что депутаты ЗС, прежде всего члены профильного комитета по здравоохранению, предварительно поддержали инициаторов законопроекта, в повестку сессий его пока не включали.

Социально

В феврале 2009 года Законодательным собранием области был принят важнейший социально значимый закон «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан». Этим документом были определены категории земель, которые могли передавать в собственность бесплатно, и категории людей, которые имели на это право. В число счастливчиков попали льготники, бюджетники, многодетные семьи, в которых воспитывается не менее трех детей в возрасте до 18 лет, молодые семьи и некоторые другие категории. Несмотря на актуальность этого документа, заработал он далеко не сразу. Что касается Иркутска, то земельные участки, например, многодетным семьям массово стали выделять только в 2012 году, и то после специального поручения губернатора Иркутской области Сергея Ерощенко. Первый опыт работы этого закона потребовал и его корректировки. Дело в том, что анализ информации о выделении земли в Иркутском районе показал, что предоставленные земельные участки продаются многодетными семьями в течение первого года пользования. За следующие несколько лет участок перепродается еще несколько раз.

В итоге в этом году на мартовской сессии ЗС в данный закон были внесены изменения, согласно которым земля будет передаваться в собственность многодетным семьям только после пяти лет аренды данного участка. По истечению этого срока земля перейдет в собственность автоматически, если на ней уже будет построен дом.

Инвестиционно

Один из главных итогов работы депутатов по улучшению инвестиционного климата в Иркутской области на сегодняшний день — принятие в окончательном чтении двух важнейших законов, стимулирующих государственно-частное партнерство, — об инвестиционном фонде и гарантиях Иркутской области. Уже на ближайшей сессии в бюджете региона планируется предусмотреть 3,7 млрд рублей на инвестиционный фонд, причем на такую же сумму можно будет рассчитывать из федерального бюджета, 500 млн заложат на гарантийный фонд.

«Схема работы всех инвестиционных фондов такая, что на 1 рубль государственных инвестиционных средств привлекается от 5 до 10 рублей внебюджетных источников, то есть, если мы сегодня заложили порядка 3,7 млрд рублей, то мы можем рассчитывать, что порядка 25-30 млрд рублей внебюджетных средств должно поступить для реализации инвестиционных проектов, федеральный фонд дает «50 на 50», — пояснил схему работы новой региональной структуры Геннадий Истомин.

Законодательная экзотика по-бурятски

В сентябре пройдут очередные выборы депутатов Народного хурала Бурятии. Пока партии определяются с персоналиями, кандидаты заручаются поддержкой как политической, так и финансовой, самое время посмотреть, чего же добились народные избранники за свой предыдущий срок. Разбирать все рассмотренные парламентом законопроекты смысла нет, но напомним о самых громких законах и законодательных инициативах.

Гарантированные чудеса

Одним из самых скандальных и весьма непростых решений была дача согласия правительству Бурятии на выдачу государственных гарантий, в том числе лоббируемой президентом республики «Сибирской аграрной группы» родом из Томска. Соглашение о строительстве в Бурятии свинокомплекса было заключено САГ и правительством республики на Байкальском экономическом форуме в июле 2009 года. Стоимость проекта составила 3 млрд рублей. Томичи были готовы строить только при условии выдачи им госгарантий на 620 млн рублей. Из-за этой-то суммы и разгорелся сыр-бор: депутаты Народного хурала не могли понять, как будет выглядеть свиноводческий комплекс за 3 млрд рублей. В течение месяца народные избранники сопротивлялись, говоря о нецелесообразности выдачи гарантии. Главным противником томичей выступил депутат НХ, владелец свинокомплекса «Николаевский», Матвей Баданов. Он доказывал, что группа САГ перекредитована, а потому не сможет реализовать проект. Депутат Михаил Гергенов призвал обратить внимание на краткосрочные долги компании в размере 2,5 млрд рублей, которые САГ должна выплатить в течение года. Бато Семенов задал еще более резкий вопрос представителям правительства на предмет, знакомы ли они с грустной кредитной историей САГ.

К февральской сессии 2010 года, на которой и решался вопрос о госгарантиях, депутаты подошли основательно разогретыми. Решающим аккордом стала встреча депутатов с президентом — руководители фракций встретились с главой региона. Президент Вячеслав Наговицын заявил, что с приходом столь значимого предприятия в республиканском сельском хозяйстве наконец-то появится «свет в конце тоннеля».

Непрезидентская республика

В апреле 2012 года депутаты Народного хурала внесли изменения в Конституцию Бурятии, касающиеся официального наименования главы региона. Действовать эти изменения начали с июля 2012 года. Тем не менее эпопея с переименованием вышла боком, ведь Народный Хурал был первым среди национальных парламентов, где вопрос был вынесен на обсуждение, но с ходу не получил позитивного решения. В остальных республиках, за исключением кавказских регионов, предпочли просто дождаться федерального закона. Изменения в Конституции РБ не вызвали массовых волнений. И теперь в Бурятии, как и в большинстве российских регионов, за исключением Татарстана и Башкирии, в руководстве глава региона.

Оттянулись на год

Спустя полгода парламентарии решили и свою судьбу. Сначала они продлили срок своих полномочий до марта 2013 года, хотя должны были расстаться с ними еще в декабре 2012 года. Депутаты при этом ссылались на сложную работу над бюджетом Бурятии. Новый созыв не сможет быстро и качественно сформировать главный финансовый документ республики — таким был лейтмотив переноса выборов с октября 2012 на март 2013.

А после вмешалось федеральное законодательство — был принят единый день голосования, по которому все выборы в органы госвласти регионов и местного самоуправления будут проходить во второе воскресенье сентября. Практически единодушно парламентарии выбрали дополнительное продление своих полномочий. Таким образом, они растянули свое нахождение у власти почти на год.

Но даже шестилетнего срока на все задуманное депутатам не хватило. Поэтому они оставили своим преемникам несколько инициатив, о которых ниже.

Кулинарный прецедент

Требования к качеству одного из самых популярных бурятских национальных блюд — буузам — могут быть закреплены специальным республиканским законом. Инициаторами такого законотворчества выступила группа депутатов Народного Хурала, озаботившихся проблемой некачественного изготовления бууз, а главное — условиями, в которых это блюдо подается посетителям. «Бурятские буузы — это национальный бренд, и относиться к нему надо бережно и с умом», — считают депутаты.

Бурятские буузы, уходящие корнями в быт и многовековые традиции кочевого народа, как раз наоборот, предполагают максимально простую и даже аскетическую обстановку. И чем она ближе к исторической правде, тем лучше с точки зрения развития туризма. Но на практике случилась подмена этих понятий на откровенную антисанитарию, убогость и неряшливость, присущую большинству местных позных, лишенных всякого национального колорита. В этом смысле инициаторы законопроекта убеждены, что бурятские буузы (не сами по себе, а условия, в которых они готовятся и подаются посетителям) способны сформировать отталкивающее впечатление.

Если депутаты Народного Хурала и в самом деле намерены принять «закон о позах», на индустрию общественного питания, сервиса и туризма это окажет самое благоприятное влияние. Сам факт обсуждения такой проблемы вызовет интерес общественности, заставит задуматься производителей и послужит укреплению имиджа национальной республики, поскольку в законодательной сфере принятие закона о буузах станет в России кулинарным прецедентом.

Принять удар

Еще одна инициатива, к счастью, пока не ставшая законодательной — выбирать главу региона должен только парламент. Впервые озвучила эту возможность председатель комитета по государственному устройству и местному самоуправлению Анна Скосырская. «Нам очень сложно проходить через выборы, в народе нарастает нервозность, напряжение, обострение межнациональных отношений, и хотелось бы избежать всего этого», — объяснила депутат.

«Сейчас в Бурятии действует норма о всенародных выборах. Недавно Госдума приняла закон, позволяющий регионам установить иную норму — избрание главы через парламент. После вступления закона в силу мы будем его обсуждать, соберем рабочую группу. Лично я бы внесла такой законопроект в Народный хурал», — отметила Скосырская.

Напомним, в соответствии с последними изменениями в федеральном законодательстве, субъекты РФ получили право выбирать губернатора не прямым голосованием населения региона, а местным парламентом. Соответствующий закон подписал 2 апреля президент России Владимир Путин. Но решать этот вопрос будет, видимо, уже новый созыв НХ РБ.

Убрать двоевластие

Еще одним пунктом «завещания» новому созыву может стать вопрос об отмене в республике института сити-менеджера. 1 марта 2013 года депутаты усомнились в необходимости этого нововведения. По мнению депутатов, новая система подразумевает двоевластие, что неблагоприятно прежде всего для населения, да и у самих управленцев могут возникнуть разногласия.

«Я считаю, что необходимо вернуться к прежней модели, и глава района должен быть руководителем администрации. Я сомневаюсь, что есть какой-то положительный опыт в этом», — комментирует депутат НХ Александр Стопичев.

Больше всего депутатов не устроило то, как работает новая система в Улан-Удэ. По их мнению, нововведение не дает никаких результатов. «Насколько эффективна эта система в Улан-Удэ? Ведь руководитель администрации города работает не так уверенно», — считает депутат Баир Гармаев.

Соглашается с этим и депутат Игорь Бобков, отмечающий, что за время работы сити-менеджера в Улан-Удэ видна неэффективность, и необходимо вернуться к старой модели: «Я бы выразил некоторое сомнение в отношении положительности нововведения. За сто дней ничего не изменилось в лучшую сторону», — высказывает он свое мнение.

Парламентаризм Забайкалья набирает силу

Заксобрание Забайкальского края в ходе работы первого созыва не смогло сломить доминирования исполнительной власти в законотворческой инициативе. Из принятых в 2012 году краевых законов губернатор выступил с инициативой внесения 139 законопроектов, что составляет почти 90% от их общего числа. В целом это отражает ситуацию и всех предыдущих лет работы парламента, принимаемые которым законы в большей части разрабатывались правительством региона.

Тем не менее законодательное собрание совместно с правительством в 2008-2009 годах провело серьезную работу по формированию законодательства вновь образованного региона (Забайкальский край был создан 1 марта 2008 года в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа) и приведению его в соответствие с федеральным законодательством.

Законодательное собрание использовало право инициативы по внесению изменений в федеральное законодательство. Отдельное внимание было уделено вопросу алкоголизации населения. Парламент в 2011 году вносил на рассмотрение Госдумы проект федерального закона «О психиатрической помощи», который давал право на недобровольное освидетельствование алкоголиков, а также на принудительное помещение в стационары на основании решений суда и заключений наркологов. Предполагалось, что дети до 16 лет, употребляющие психоактивные вещества, будут лечиться по просьбе или с согласия их законных представителей. Документ прошел все согласования — в МВД, Московской медицинской академии имени Сеченова, в профильном комитете Госдумы 5-го созыва, в парламентах регионов, но так и не был принят Госдумой шестого созыва. Также депутаты предлагали Госдуме ввести госмонополию на производство алкогольной продукции.

Заксобрание переняло практику своих предшественников из Читинской областной думы и продолжило добиваться от федерального центра отмены льгот силовых ведомств по земельному налогу. Для края, в столице которого 60% земли принадлежит военным, вопрос был исключительно актуальным. Депутаты и тогдашний губернатор Равиль Гениатулин, не стесняясь в выражениях, требовали от Госдумы заставить Минобороны платить земельный налог. В итоге Госдума, в том числе под давлением регионов, закон в 2012 году приняла. Решение вызвало удовлетворение Заксобрания, даже несмотря на то, что вместо требуемых 1,5% ставка земельного налога была установлена в размере 0,3%. Главным итогом принятия закона в парламенте называли не пополнение местных бюджетов, а необходимость инвентаризации земель, к которой закон должен был подтолкнуть Минобороны. В итоге ведомство при согласовании генплана Читы до 2030 года согласилось вынести из города военный аэродром «Черемушки» и стрельбище. На их месте власти города рассчитывают построить новые микрорайоны. Правда, сроки этого переноса не называются.

По инициативе Заксобрания в 2011 году был расширен краевой закон об инновационной деятельности. Были введены новые меры господдержки предприятий и организаций, которые внедряют новые технологии и занимаются научными разработками — гранты за лучшие инновации, субсидии на издержки, связанные с внедренческой деятельностью, льготы по аренде имущества, госгарантии края, инвестиции в уставный капитал, налоговые кредиты и так далее. Также была введена норма о приоритетности инновационных проектов. Соответствующий статус проект мог получить на срок своей окупаемости, но не более 7 лет с начала финансирования. В качестве бонуса таким проектам были определены налоговые скидки.

В 2012 году депутаты разработали и утвердили закон о пчеловодстве, не дождавшись, пока аналогичный документ будет принят на федеральном уровне. Законодатели отмечали, что в стране не существует единой системы развития пчеловодства и общей стратегии на этом направлении. Закон определил требования по размещению и обустройству пасек и основы господдержки пчеловодов. Предполагалось, что господдержка субъектам пчеловодческой деятельности будет оказываться за счет краевого бюджета. Депутаты настаивали на разработке краевой программы, но Минсельхоз региона ограничился включением пчеловодства в перечень субсидируемых видов деятельности по уже существующим программам. В итоге пчеловоды получили возможность претендовать на субсидии при приобретении племенных пчел или оборудования для занятия пчеловодческой деятельностью. Впрочем, с момента принятия закона в крае никто такой возможностью не воспользовался, хотя пчеловоды ею интересуются.

По инициативе депутатов, с 2012 года на 20% — с 10 до 12 рублей в день — выросли расходы на бесплатное питание для школьников из малоимущих семей. Несмотря на незначительность увеличения, дефицитному краевому бюджету разница в два рубля в 2012 году обошлась в 40 миллионов. Общая сумма затрат на эти цели составила около 165 миллионов рублей.

В 2010 году Заксобрание посчитало, что социальная норма потребления электроэнергии в регионе значительно ниже аналогичных норм в других регионах. Депутаты говорили о том, что во многих субъектах, где экономическая ситуация лучше, а население богаче, социальная норма превышает 100 киловатт. Отмечалось, что небольшая социальная норма является тормозом для улучшения жизни, что только 30% городских абонентов превышают показатель в 54 киловатта на одного члена семьи, на селе этот показатель и вовсе не превышает 10%. В итоге решением Заксобрания норма была повышена с 54 до 65 киловатт на человека в месяц. В пределах социальной нормы тариф в Забайкальском крае с 1 июля 2012 года составляет 2,04 рубля, за пределами — 3,38 рубля.

В 2013 году депутаты попытались внести в краевое законодательство норму, согласно которой народные избранники, работающие на постоянной основе, после окончания созыва парламента получали бы единовременную выплату в размере 4-месячной зарплаты. Инициатива о «золотых парашютах» вызвала возмущение не только у прокуратуры, которая внесла протест на соответствующий законопроект, но и у некоторых депутатов. Коммунист Сергей Белоногов, директор Дарасунского завода горного оборудования, призвал коллег сравнить свои зарплаты с зарплатами воспитателей детских садов и отказаться от дополнительных выплат, но не был услышан. После перебранки на пленарном заседании парламента норма была принята, а протест прокуратуры отклонен. Тем не менее надзорный орган добился отмены выплат. Суд признал логичными доводы о том, что в дотационном регионе, где не хватает денег на целевые программы, а 3 тысячи детей-сирот ждут жилья, не стоит обеспечивать депутатов «золотыми парашютами».