От истории к действительности

Парламентаризм в России в целом, и в Иркутской области в частности, имеет весьма обширную и яркую историю. Он зародился еще в дореволюционную эпоху, впал в анабиоз в советские времена и вышел на новый виток развития в 1990-2000-х годах. О том, как все начиналось, как развивалось и на какой стадии находится теперь, рассказывают эксперты «SR-Парламент».

Алексей Петров,

кандидат политических наук, историк

До 1905 года ни о каком парламентаризме никто в России и не мечтал, партии были, а парламентов не было. Хотя первый съезд РСДРП прошел в Минске в 1897 году, уже зарождались некоторые институты, которые могли себя называть политическими партиями. Но с точки зрения применения своих знаний и участия в жизни общества все ограничивалось только митингами, пикетами, рабочими стачками, как, например, 9 января 1905 года, когда мирная демонстрация превратилась во всем известное «Кровавое воскресенье». Все эти события серьезно напугали царскую власть, и 6 августа 1905 года императором Николаем II был подписан манифест о создании Государственной думы. Но тогда предполагалось ее создать не как законодательный орган, а как законосовещательный при императоре. У нее был очень ограниченный формат и права, избирался узкий круг людей — только крупные собственники. Акции протеста в 1905 году сподвигли царскую власть первоначальный манифест переработать.
И уже 17 октября 1905 года были внесены изменения, появился всем известный манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», согласно которому «никакой закон не мог воспринять силу» без одобрения Государственной думы, которая должна быть выбрана от народа. Эта дата и считается днем рождения российского парламентаризма. Первые выборы состоялись в 1906 году, но о всеобщем избирательном праве тогда и речи не было, оно определялось по имущественному цензу, избиратель должен был доказать наличие определенного минимума собственности. Работу новая дума начала 27 апреля 1906 года, в нее было избрано 499 депутатов, из них 42% имели высшее образование. Но просуществовала эта дума всего 72 дня, в нее даже не всех депутатов успели избрать — в том числе не было депутатов от Иркутской губернии. Ни одного закона она принять не успела. Первую Государственную думу распустил Николай II, так как она была несколько левого формата и не отвечала его требованиям. Но он тогда не знал, что вторая дума будет еще левее.
Новая дума была избрана в 1907 году, только 65% депутатов первой думы попали во вторую, в выборах приняли участие социал-демократы и провели в думу своих представителей. Одним из них был и депутат от Иркутской губернии, врач из Черемховского района Виктор Мандельберг. Во время выборов его пыталась задержать полиция, так как он представлял запрещенную политическую партию, но не преуспела.
Вторая дума тоже поднимала очень неудобные для царской власти вопросы и просуществовала немногим дольше первой — 102 дня, ее история закончилась еще плачевней — когда разгоняли вторую думу, 55 депутатов обвинили в заговоре против царской семьи, многие были арестованы. За 102 дня было предложено 287 законопроектов, 20 из них успели одобрить, царем подписано только три. В их числе — закон о помощи пострадавшим от неурожая и о контингенте новобранцев.
К выборам в третью думу несколько изменилась система выборов. В нее было избрано 442 депутата, в числе которых оказался и депутат от Иркутской губернии Терентий Белоусов из Балаганского района, учитель, член Русского географического общества. Дума была намного правее, с ней у правительства получалось работать, она оказалась более управляемой. В результате она отработала все пять лет своих полномочий — с 1907 по 1912 годы. В 1912 году начала работать четвертая дума. Несмотря на значительную напряженность в отношениях с правительством и царской властью, она также отработала почти весь свой срок полномочий, ее деятельность приостановил Николай II за несколько дней до своего отречения от власти — 25 февраля 1917 года. Дума была центром оппозиции по отношению к императору, именно из членов этой думы был создан временный комитет Государственной думы, а на его основе — Временное правительство. Когда в 1917 году Временное правительство пришло к власти, они объявили всеобщее избирательное право, разрешили голосовать женщинам — так что женщины в России начали голосовать раньше, чем в Америке. Летом 1917 года в Иркутске прошли выборы по пропорциональной системе — были такие избирательные блоки, как домовладельцы, сионистский союз, блок окраин.
Окончательно Государственная дума была отменена Конституцией 1918 года, по которой все полномочия Временного правительства переходили к Совету рабочих и крестьянских депутатов. Все советское время существовал Верховный Совет народных депутатов, который не принимал никаких решений, а собирался два раза в год, чтобы утвердить те решения, которые выдвигала центральная государственная и партийная власть, то есть произошло сращивание представительной и исполнительной власти. И потом о воссоздании Государственной думы речь пошла 75 лет спустя, когда Ельцин подписал осенью 1993 года документ о создании Государственной думы.
Надо отметить, что выборы в Иркутске имеют гораздо более богатую историю, чем российские. Первая городская дума была избрана в 1787 году. Выборы проходили регулярно, однако иногда их результаты приходилось аннулировать из-за низкой явки. Иркутяне не любили ходить на выборы, явка была 10-15%, максимум — 20%. А если избирателей оказывалось меньше, чем избираемых, то результаты выборов аннулировались. Причем выборы до 1906 года проходили с помощью баллотировочных шаров — стояли разделенные пополам ящики, количество их соответствовало количеству кандидатов, и избиратели в одну из частей каждого ящика брослаи баллотировочные шары, выражая тем самым мнение «за» или «против». Только в 1906 году вместо шаров появились бюллетени.
Именно из числа депутатов думы Иркутска традиционно избирался городской голова. В городскую думу обычно входили патриоты своего города, люди, которые делали очень много для него — строили, развивали образование, здравоохранение. Во времена Владимира Сукачева, который трижды избирался городским головой, в городе был расцвет образования. Уже в 1911 году Иркутская городская дума рассматривала вопрос о том, чтобы обязать всех детей учиться в школах.

Виктор Игнатенко,

председатель избирательной комиссии Иркутской области, экс-председатель Иркутского областного совета народных депутатов

Иркутский областной совет народных депутатов по завершении советской эпохи стал первым парламентом в Иркутской области, хотя и не в полной мере, так как не располагал всеми полномочиями представительного органа — он не принимал законы, только нормативные акты в виде решений и постановлений.
Иркутский областной совет народных депутатов был избран на период с 1990 по 1994 год. Это были одни из первых демократических выборов.
Члены областного совета в 1992-1993 прописывали статус будущего областного парламента. Тогда была активная дискуссия о том, как его называть. Были предложения назвать его Советом или Областным собранием, Советом депутатов, Собранием депутатов, Иркутской областной думой. Я предлагал назвать этот орган Законодательным собранием и именно этот вариант был утвержден. Название Законодательное собрание подчеркивало, что одна из важнейших функций парламента — это принятие законов, потому что Областной совет законы не принимал. Хотя в 1992 году многие не верили, что региональные парламенты вообще могут и должны принимать законы, но я был уверен, что именно так и должно быть. 31 марта 1992 года при подписании федеративного договора мы предлагали прописать право принятия краями и областями законов, если все субъекты РФ равны. Тогда это предложение не прошло, но принятая в декабре 1993 года новая Конституция обозначила, что республики, края и области принимают нормативно-правовые акты в форме законов.
1992-1993 годы — время, когда работал Областной совет, было тяжелейшим. Это был излом эпох, строительство федерализма, экономическая реформа, распад СССР, распад единого экономического комплекса. И мы прилагали все силы, чтобы стабилизировать ситуацию в Иркутской области.
В числе прочего в этом году в сентябре исполняется 20 лет с момента принятия Конституционным судом решения по «Иркутскэнерго». Именно Областной совет при поддержке губернатора региона Юрия Ножикова принял решение обратиться в Конституционный суд, где оспаривали конституционность указа президента Бориса Ельцина о создании единого энергетического комплекса, когда без нас, без какого-либо согласования с субъектом РФ решался вопрос о создании РАО ЕЭС России. Ведь так исторически сложилось, что производство на территории Иркутской области энергоемкое. Это и алюминий, и нефтепереработка, и лесопереработка, поэтому здесь и строились гидроэлектростанции — источник самой дешевой энергии. И если бы установили высокие тарифы, то у нас просто вся промышленность просела. И в сентябре 1992 года Конституционный суд вынес решение, что в отношении Иркутской области указ не соответствует Конституции, так как не было согласовано с субъектом, а водные ресурсы находятся в совместной компетенции федеральной и региональной властей. В результате Иркутская область сама акционировала «Иркутскэнерго» и мы сами влияли на тарифы.
Самый первый проект регионального устава в стране был разработан в Иркутской области в 1992 году, потом мы подготовили модельный Устав субъекта РФ. Мы создавали нормативно-правовую базу под формирование будущего Законодательного собрания. И как мы планировали в 92-93 годах, по тем канонам сейчас оно и функционирует.
Хотя не все наши задумки мы смогли тогда реализовать. Например, идея о том, чтобы высший административный орган Иркутской области назывался правительством, была реализована совсем недавно, хотя уже тогда мы рассматривали такой вариант, но эта схема не была принята.
Некоторые поднимавшиеся нами тогда вопросы не решены до сих пор, например, проблема разделения властей в Иркутской области, где до сих пор нет региональной судебной власти, нет Уставного суда Иркутской области. Конституция предполагает разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, а у нас пока есть только две, в отличие от ряда других регионов. Так что с точки зрения государственного строительства мы находимся еще на полпути.
За эти годы Законодательное собрание прошло большой путь, что-то менялось, что-то оставалось прежним. Менялись сроки полномочий: первый созыв избирался на два года, потом — на четыре года, сейчас на пять лет. В первых созывах депутаты избирались только по одномандатным округам, была мажоритарная избирательная система, два последних созыва избираются по смешанной избирательной системе. Численность 45 депутатов все это время не меняется — за исключением созыва при объединении, когда их количество временно увеличили до 50 депутатов.
Законодательство все время совершенствовалось. В 1994 году выборы проходили вообще на основании подзаконного акта. Потом выборы ЗС последующих созывов проводились на основании областного закона. Но если сравнить закон, по которому проходили выборы 1996 года, и нынешний, то нынешний где-то в четыре раза толще. Это говорит о том, что существенно усложнилось законодательное регулирование выборов депутатов ЗС, да и сама избирательная система изменилась.
В следующем году областному парламенту исполнится 20 лет, за эти два десятилетия депутатами ЗС накоплен гигантский опыт по сравнению с тем, что было у нас, когда не хватало опыта, не хватало специалистов. В депутатский корпус пришли опытные люди — кто-то имел политическую практику, кто-то — опыт работы в рыночных условиях, качественный, образовательный уровень нынешнего ЗС очень высокий. Уровень подготовки нормативно-правовых актов за эти годы существенно вырос. Научились работать в рамках фракций, наладили межпартийное сотрудничество. Так что за годы развития парламентаризма в регионе произошло очень многое, многое удалось сделать, но есть и дальнейшие перспективы развития.

Геннадий Истомин,

заместитель председателя Законодательного собрания Иркутской области, депутат всех созывов областного парламента

Предшественниками становления нынешнего многопартийного областного парламента, избираемого по пропорциональной системе, стали возникшие ранее депутатские группы и объединения. Впервые они стали появляться в третьем созыве — в 2000 году. Но, к сожалению, тогда эти группы формировала администрация области, потому что она хотела, чтобы была подконтрольная ей группа депутатов, другие же группы не поддерживались. И считалось, что из них нельзя выдвигать кандидатов на какие-либо руководящие должности в парламенте.
Результатом этого в некоторой степени диктата областных властей и противостояния с группой депутатов стало то, что — единственный случай в истории парламентаризма Иркутской области — мы в течение трех месяцев избирали председателя Законодательного собрания. Много раз собирались на сессию, и каждый раз не хватало нужных 23-х голосов для выбора кого-то одного из кандидатов.
В итоге победила команда Виктора Боровского, он был избран председателем, и этот созыв, на мой взгляд, был самым сложным за всю историю парламентаризма Иркутской области, потому что была выстроена очень жесткая система взаимоотношений с исполнительной властью.
Закончилось все тем, что Боровский ушел, председателем ЗС был избран Сергей Шишкин, но спустя всего год губернатор Иркутской области Борис Говорин поставил вопрос и о его замене.
В начале 2000 года, когда стоял вопрос о выборе спикера и был проведен опрос среди депутатов, наиболее желательным кандидатом на этот пост был назван я. Но потом было подготовлено решение суда, согласно которому выборы по моему округу были признаны недействительными, чтобы исключить меня из борьбы. Два года мне потребовалось, чтобы доказать, что выборы были справедливы и законны. Впервые в Иркутской области как гражданин, как физическое лицо я выиграл в Конституционном суде.
В итоге, когда я восстановил депутатский статус, то встретился с Борисом Говориным и мы определили принципы наших отношений к вертикально-интегрированным компаниям и финансовым промышленным группам. После этого были проведены выборы, я стал председателем Законодательного собрания в 2003 году. Мы начали работать иначе, с администрацией удалось наладить контакты, хотя, прямо скажем, это было очень трудно.
В это же время в Иркутской области началось движение к объединению с Усть-Ордынским округом. На федеральном уровне у нас была проведена встреча, были озвучены определенные гарантии для Иркутской области в случае объединения. Мы с губернатором обозначили ряд особенно актуальных проблем. В их числе ремонт областной клинической больницы, передача 20% акций ОАО «Иркутскэнерго» в собственность Иркутской области, строительство объездной дороги и окончание строительства моста через Ангару. Представители округа выдвинули условием строительство 15 объектов.
В результате все эти объекты сначала вошли в федеральные программы, но затем их исключили. После этого у нас состоялся достаточно жесткий разговор с первым заместителем главы администрации президента, который потребовал от меня не проводить сессию ЗС, но я отказался, заявив, что мы не можем ее не проводить, потому что сроки референдума очень четко просчитали и перенести сессию ни на один день нельзя. Я также заявил, что область я предавать не буду и все оговоренные объекты у нас останутся в плане. На утро мы собрали сессию, включили эти объекты в план объединения, предварительно обсудив все с губернатором и выработав общую позицию, было решено не отступать, для нас принципиально было сохранить акции ОАО «Иркутскэнерго» в собственности области.
В результате, как только мы проголосовали на сессии ЗС за это решение, половина депутатов из Усть-Ордынского округа встали и ушли под предлогом участия в заседании окружной думы, соответственно обращение к президенту по вопросам объединения не было принято. И уже после этого, с приходом нового губернатора Александра Тишанина, нового председателя ЗС Виктора Круглова был проведен референдум по объединению, но, естественно, уже тех преференций, которые мы хотели получить, не было.
После референдума была нормальная конструктивная работа с губернатором Тишаниным, который умел спросить с чиновников и был достаточно мобилен, быстро впитывал в себя те проблемы, которые есть на территории области. Но у нас возникла конфликтная ситуация по бюджету. Я в то время был заместителем председателя ЗС, председателем бюджетного комитета, мы приняли закон о бюджете вместе с депутатами окружной думы. Но губернатор области не захотел исполнять наш бюджет, подготовил свой документ и начал по нему работать. Совместно с прокуратурой мы обратились в суд, который принял бы однозначное решение в нашу пользу, потому что мы действовали строго в соответствии с федеральным законом, но Александр Тишанин ушел в отставку. А к приходу нового губернатора Игоря Есиповского бюджет уже был принят.
Все эти моменты в связи с историей становления регионального парламентаризма я вспоминаю потому, что участие в таких событиях требует от депутатов внутренних знаний и уверенности, что ты поступаешь правильно. Все это требует внутреннего мужества депутатов.
С приходом губернатора Игоря Есиповского, а затем Дмитрия Мезенцева и Сергея Ерощенко, система взаимоотношений властей изменилась. Ведь во главе ЗС и его комитетов стоят люди достаточно опытные, мы с самого начала определили программу, с которой мы шли на выборы и которую должны были реализовать за время этого созыва. Но при этом за время работы этого созыва в регионе сменилось три губернатора. Это означало приход абсолютно новых команд, новый стиль управления. У Есиповского была жесткая авторитарность, что абсолютно оправданно — за короткое время он очень многое успел сделать и сделал бы еще больше, если бы не эта нелепая гибель.
Дмитрий Мезенцев — это абсолютно другой стиль. Он никогда не занимался реальной экономикой, ему не хватало знания бюджета, основ управления экономикой, зато он использовал федеральный ресурс, была прорвана информационная блокада области, оставшаяся после Бориса Говорина.
И с приходом Сергея Ерощенко мы видим, как изменились решения по многим вопросам, так как это человек конкретный, знает экономику, все политические течения. Сразу очень серьезно заговорили об инвестиционном фонде, он сразу же определил вектор развития — без модернизации производства, без создания производств высокой переработки продукции мы не сможем дальше увеличивать валовой региональный продукт и будем очень сильно зависеть, как экспортно-ориентированная область, от колебания цен на мировом рынке.
Так что этому созыву пришлось довольно сложно — работать в условиях объединения, готовить нормативно-правовую базу для нового субъекта РФ и при этом постоянно ориентироваться на стиль работы новых губернаторов. Но, думаю, нам удалось справиться.