Эффект в законе

Ко дню российского парламентаризма, отмечаемого в этом году впервые, Законодательное собрание Иркутской области подошло с богатым багажом. Только первый созыв депутатов объединенного региона с сентября 2009 года по март 2013 года провел 54 сессии, подготовил и принял 689 законов. При этом, в отличие от двух предыдущих созывов ЗС, все пять лет депутатам удавалось придерживаться политики четко отлаженной конструктивной работы, избегая раздирающих парламент споров и конфликтов с исполнительной властью. Где нашли депутаты ту самую золотую середину, выясняла Анна Смирнова.

Опрошенные эксперты сходятся во мнении, действующий созыв Законодательного собрания Иркутской области был самым тихим за все почти 20 лет регионального парламентаризма. Но в то же время самым плодовитым. Оценивая результативность работы парламентов с 1994 года, глава областной избирательной комиссии, депутат Законодательного собрания 1994-1998 гг. Виктор Игнатенко именно действующий созыв ставит на первое место. «С точки зрения законодательства, они сделали очень много, все законодательство было проанализировано и переработано — плюс еще законодательство Усть-Ордынского округа. Им достался очень большой объем работы, и они успешно справились. И тот факт, что ни один принятый ими нормативно-правовой акт не был оспорен в суде, говорит о многом», — поясняет эксперт.

Еще одна заслуга этого созыва в том, что все пять лет депутатам удавалось придерживаться политики четко отлаженной конструктивной работы, избегая раздирающих парламент споров и конфликтов с исполнительной властью. И это несмотря на то что за это время сменилось три губернатора, а значит, резко менялась вся система управления, начиная от команды правительства и заканчивая приоритетами работы.

Сейчас, за несколько месяцев до последней сессии первого созыва ЗС объединенного региона, уже и сами действующие депутаты с удовлетворением подводят предварительные итоги своей работы. «Все то, с чем наша партия шла на выборы в ЗС, было выполнено. Было построено более 100 объектов на территории области, началась реализация «Народного бюджета», и сейчас, видя его эффективность, губернатор сам вышел с предложением по увеличению его финансирования до 1 млрд рублей. Доходная часть бюджета была увеличена практически в два раза: с 58 млрд рублей до 107 млрд, госдолг снижен с 12,8 млрд до 2,6 млрд. И самое главное: благодаря депутатам Госдумы были приняты изменения в федеральные законы, позволяющие нам погасить кредиторскую задолженность органов местного самоуправления, которая висела еще с 1996-2000 гг. В Иркутской области она составляла более 5 млрд рублей», — перечисляет заместитель председателя ЗС Геннадий Истомин только глобальные итоги пятилетней работы.

Результатов менее масштабных, но не менее важных для жизни и развития региона — не перечесть. Каждый областной закон — а их было принято до марта 2013 года 689 — решение какой-то наболевшей проблемы, долгожданное событие для какого-то сегмента населения, экономики области.

Секретов эффективности парламента, предполагают эксперты, — очень много. Но одна из главных составляющих — постоянная работа по совершенствованию изначально принятых форм деятельности, постоянный поиск новых механизмов и инструментов законотворчества.

Основы 94-го года

В 1994 году, на момент формирования Законодательного собрания Иркутской области первого созыва, депутатский корпус насчитывал 45 законодателей. Эта цифра оставалась неизменной на протяжении всей последующей работы ЗС, исключение было сделано только для депутатского корпуса 2009-2013 гг., когда число парламентариев возросло до 50 человек и было обусловлено произошедшим объединением с Усть-Ордынским бурятским округом.

Произошли изменения и в количестве депутатов, работающих на освобожденной основе. Сейчас их 17 человек, и, как говорит заместитель председателя ЗС Геннадий Нестерович, это оптимальная цифра, к которой парламент пришел со временем. «Сейчас возможность работать на постоянной основе в Заксобрании есть не только у спикера, вице-спикеров, председателей комитетов и их заместителей, но и у ряда депутатов. Это профессиональная основа парламента», — поясняет эксперт.

Совсем незначительные изменения за 20 лет произошли в организационной структуре ЗС. Во время второго созыва в 1996 году, по просьбе Ивана Зелента, возглавлявшего тогда ЗС, было увеличено количество заместителей до двух человек. Примерно в это же время из-за большого объема проблемных вопросов был разделен некогда единый комитет по здравоохранению, социальной защите и культуре на два — по здравоохранению и социальной защите и социально-культурному законодательству. В 2000 году, как вспоминает Геннадий Нестерович, по его просьбе к названию комитета по природопользованию и экологии было добавлено и сельское хозяйство.

Однако вот уже более 10 лет число постоянных комитетов и комиссий в Заксобрании области стабильно — всего восемь подразделений. Именно такое распределение, по мнению опрошенных депутатов, оказалось самым оптимальным, так как позволяет уделять максимальное внимание приоритетным вопросам социально-экономического развития, сконцентрировать внимание на конкретных блоках вопросов.

«Начиная с 1994 года структура ЗС довольно устойчивая. Она апробированная, основанная на объективных реалиях, поэтому сильно и не менялась. ЗС принимает бюджет и отчет о его исполнении — естественно, комитет по бюджету должен быть. Комитет по госстроительству — там большой блок вопросов, связанных с местным самоуправлением, законодательством об административной ответственности, государственно-правовым законодательством. Комитет по социально-культурному законодательству — тоже большой блок вопросов и направлений деятельности, комитет по экологии и сельскому хозяйству — тоже есть много вопросов, которые должны решаться, в том числе на законодательном уровне, и так далее», — замечает Виктор Игнатенко.

Хотя, как отмечают эксперты, не исключена и корректировка комитетов, например, разбивка комитета по собственности и экономической политике на два. Уж слишком большой круг вопросов находится в его ведении, а с учетом того внимания, которое область намерена уделять индустриальному, экономическому развитию, он будет только расти.

«Надо отметить, что с самого начала — с 1994 года, когда мы подготавливали первый устав, нам удалось выбрать правильные направления формирования органов власти. Прошло уже практически 20 лет, и все то, что было заложено тогда в уставе, было подтверждено временем. Например, тогда многие субъекты Федерации создавали двухпалатный парламент, мы же остановились на однопалатном органе. И это оказалось правильным, потому что сейчас именно такое формирование представительного органа субъекта Федерации закреплено в законодательстве», — рассказывает Геннадий Истомин.

Также оправдало себя и заложенное изначально требование к председателям комитетов и комиссий работать на постоянной основе. «Это тоже было принципиально важно, потому что от того, насколько профессионально работает руководитель комитета, насколько он погружается в вопрос — зависит все», — говорит Геннадий Истомин.

Еще одно направление деятельности, заложенное первым созывом ЗС, — создание в регионе контрольно-счетной палаты. И в этом вопросе депутатам тогда удалось продумать и создать такую структуру органа, которая остается актуальной до сих пор.

«То, от чего мы впоследствии отказались, — это собственное управление Законодательного собрания. У нас осталось только правовое управление, но его сохранение тоже было принципиальной позицией, потому что, я считаю, оно у нас самое сильное в России. А чем сильнее юристы, тем грамотнее принятые законы, тем меньше ошибок будет в ЗС», — замечает Геннадий Истомин.

Кстати, надо отметить, что проблем с судебной системой по законам, принимаемым в Иркутской области, почти и не было. Даже когда новоизбранный президент страны Владимир Путин в 2000 году потребовал от всех регионов привести свое законодательство в соответствие с федеральным. Всей стране тогда на это приведение потребовалось порядка двух лет, например, республике Тыва надо было вносить изменения в конституцию, потому что ранее в ней прописывались собственные полномочия по объявлению войны и мира, а в главном документе республики Саха (Якутия) значилось, что главным является якутский язык, а не русский. «В целом по стране тогда по требованию органов прокуратуры через судебные решения отменялись тысячи нормативно-правовых документов, в Иркутской же области в тот момент не было отменено ни одного закона — прокуратура вносила представления, делались незначительные изменения, но не отменялись», — вспоминает Геннадий Истомин.

Политические группы, а затем и фракции

Законодательное собрание Иркутской области не могло не учитывать в организации работы и постоянно растущую роль политической в общественной жизни региона. Уже депутатский корпус четвертого созыва, действовавшего с 2004 по 2008 годы, избирался и формировался по новым принципам. В него вошли представители пяти политических партий. Вторую половину собрания составили депутаты, получившие мандаты непосредственно от избирателей. Впервые были сформированы депутатские фракции от партий «Единая Россия» (на выборах получила большинство голосов), «Родина», «Аграрная партия России». Наряду с фракциями действовала депутатская группа «Региональное развитие». Позже начала работать еще одна депутатская группа — «Антикоррупция», впоследствии реорганизованная в комиссию.

В действующий созыв ЗС объединенного региона было избрано 50 депутатов по смешанной системе (50% на 50%), в том числе четыре депутата представляют интересы Усть-Ордынского Бурятского округа. В ходе первых месяцев работы зарегистрировано четыре депутатских фракции: «Единая Россия» (самая представительная — 36 депутатов), «КПРФ» (5 депутатов), «ЛДПР» (4 депутата), «Справедливая Россия» (2 депутата).

При этом депутаты подчеркивают: работа над законами, проводимая не только по линии постоянных комитетов Законодательного собрания, но и по линии фракционного обсуждения, позволяет принимать более взвешенные и выверенные решения.

Геннадий Истомин вспоминает, как в первых созывах, когда еще не было ни депутатских групп, ни партийных фракций, каждый депутат по каждому вопросу высказывал свое мнение. «Допустим, когда мы готовили бюджет, у нас председатель бюджетного комитета Юрий Владимирович Рожков простоял на трибуне, отвечая на вопросы депутатов, 10 часов. А начальник департамента по финансам регулярно стоял по пять-шесть часов и детально раскладывал все параметры бюджета. Тогда действительно все было по-другому. Тогда нужно было убедить всех депутатов. Сейчас же все вопросы мы решаем заранее, и это хорошо», — говорит вице-спикер.

Такого же мнения придерживается и Геннадий Нестерович. «В 2000 году, когда я первый раз был избран депутатом, еще не было фракций, депутаты объединялись в некие группы — «Народный депутат», «Деловой союз». Но и внутри этих групп не было дисциплины: если нужно было какую-то проблему решить, мы собирались, обсуждали, 23 человека были вроде бы «за», а когда голосовали, оказывалось все время меньше. Поэтому было очень сложно работать. Сессии, как правило, проходили два дня, были очень шумными, неорганизованными, не с первого раза проходили все вопросы. Сейчас же все вопросы решаются целенаправленно. Сначала на заседании фракции, и если единый подход выработан, то и на сессии мы единогласны».

Политика предварительной глубокой проработки вопросов нашла свое отражение и в вопросе согласования и утверждения парламентом самого главного финансового документа области — бюджета. Несколько лет назад Законодательное собрание совместно с правительством Иркутской области пришли к проведению так называемого «нулевого чтения» бюджета. Это предварительная стадия подготовки документа до официального внесения его губернатором на утверждение в ЗС.

Также среди относительно недавно введенных форм работы — выездные заседания сессий ЗС, наиболее часто практиковавшиеся в созыве 2004-2008 гг., которые позволяют при формировании нормативно-правовой базы наиболее полным образом учитывать интересы и жителей, и тех органов, на плечи которых ложится значительная часть работы по реализации экономических и социальных программ в районах.

Кроме того, регулярно стали проводиться кустовые семинары для представительных органов местного самоуправления. Для координации работы законодателей области и органов муниципальной власти работает совет Заксобрания Иркутской области по взаимодействию с представительными органами муниципальных образований. Депутаты уверены: создание этой структуры было необходимым. Ведь именно это позволяет достигнуть консолидированного и взвешенного подхода при разработке и принятии всех законопроектов, касающихся сферы деятельности муниципальных властей.