Базовый элемент гражданского общества

Начало созданию системы представительных органов республики было положено спустя шесть месяцев после выхода в свет Указа Президиума ВЦИК РСФСР об образовании Бурят-Монгольской АССР, когда в декабре 1923 года состоялся первый съезд Советов автономии. Не будет ошибкой сказать, что в наши дни депутатский корпус, состоящий из 2729 народных избранников, стал главным гарантом развития парламентаризма и построения гражданского общества в Бурятии. О сегодняшнем пульсе республики, о том, с чем местные парламентарии встречают юбилей республики, рассказывает председатель Народного Хурала Республики Бурятия Матвей Матвеевич Гершевич.

Приумножая традиции

«SR-Бурятия»: Матвей Матвеевич, видится какая-то символика в том, что сначала Бурятия отпразднует 90-летний юбилей, а уже три месяца спустя нынешний состав республиканского парламента сложит свои полномочия и словно бы подведет некую черту… Можно ли сказать, что депутаты этого созыва заканчивают свою работу с чувством исполненного долга?

Матвей Гершевич: Народный Хурал четвертого созыва (2007-2013) действительно стал особым этапом в развитии представительной ветви власти Бурятии. Впервые в истории этого представительного органа он был сформирован по смешанному мажоритарно-пропорциональному принципу. Еще в 2003 году в ч. 2 ст. 80 Конституции Республики Бурятия были внесены изменения, в соответствии с которыми половина депутатов Народного Хурала избирается по одномандатным избирательным округам (один округ — один депутат), другая половина — по единому избирательному округу — пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты выдвинутыми избирательными объединениями и блоками.

Такой подход, на мой взгляд, в нынешних условиях был вполне оправдан и позволил оптимально решить проблему всестороннего представительства разных групп населения.

Подводя предварительные итоги деятельности депутатов четвертого созыва, можно отметить и эффективное сотрудничество с федеральными органами власти. Налаживание системы взаимоотношений с федеральным уровнем для региональной и местной власти — важнейшая задача, которую удается достаточно успешно решать.

Приведу лишь один пример: впервые за практику законотворческой деятельности Народного Хурала подготовка проекта федерального закона, касающегося животного мира и сохранения охотничьих ресурсов, велась в рамках реализации Соглашения между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Народным Хуралом Республики Бурятия о взаимодействии в федеральном законодательном процессе.

Проблемы, возникающие перед обществом, требуют от депутатов прежде всего решения на законодательном уровне. Поэтому одна из главных задач, стоящая перед любым законодательным органом, — развитие и создание необходимой нормативно-правовой базы. За время своей работы мы приняли 630 законов (за три предыдущих созыва — около тысячи). Дело, конечно, не в количестве, но кое-что об интенсивности нашей работы эти цифры все-таки говорят. Радует и то, что абсолютное большинство этих законов работающие и уже прошли проверку временем. Что касается местного самоуправления, то наши коллеги за период с 2009 по 2011 год приняли свыше 26 тысяч нормативных актов, которые включены в Регистр муниципальных правовых актов. Это говорит не о только о большой нагрузке на депутатов, но и о том, что реакция законодателей на требования времени стала более оперативной.

Необходимо также сказать, что законодательная деятельность Народного Хурала проходила не изолированно, а в соответствии с общей федеральной политикой. Как известно, в нашей стране примерно с 1999 года взят курс на формирование единого правового пространства. Нормативные правовые акты субъектов не должны противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. Поэтому особую важность имело своевременное приведение законов республики в соответствие с динамично меняющимся федеральным законодательством. Но при этом мы старались подходить к проблеме обеспечения единого правового пространства системно и последовательно. Нами не только вовремя вносились необходимые поправки в действующее республиканское законодательство, но и заранее планировались предполагаемые изменения, отслеживались основные направления развития федеральной политики. А в последнее время регионы получили возможность выступать с законодательными инициативами и предлагать свои коррективы в федеральное законодательство.

SR: Народный Хурал (как и другие представительные органы местного самоуправления) с полным основанием можно назвать правопреемником небезызвестных Советов депутатов трудящихся. Насколько изменилась их роль после той большой трансформации, которую претерпело общественно-политическое устройство страны?

М.Г.: Хотя в советскую эпоху и Верховный совет Бурятской АССР, и другие представительные органы занимали существенное место в общественно-политической жизни республики, сегодня роль этой ветви власти значительно возросла.

Да, формально принципы организации системы народовластия не изменились, но их содержание и наполнение претерпели большие изменения. В первую очередь связано это с расширением функций и полномочий представительных органов власти, поставленными задачами по созданию в стране гражданского общества. Но лучшие традиции наших предшественников нынешние парламентарии, конечно, не только чтут, но и развивают.

В сегодняшней системе координат республиканский парламент в лице Народного Хурала — это уже сложившийся политический институт, прочно занимающий свое место в системе государственной власти.

При этом, помимо собственно законотворческой деятельности, Народный Хурал вместе с депутатскими образованиями МСУ осуществляет наиболее масштабный и комплексный контроль за соблюдением и исполнением регионального законодательства. Совместно с главой Бурятии и правительством мы определяем и направления социально-экономического развития республики.

Если говорить о роли парламентариев в построении гражданского общества, то именно мы должны находить общественный консенсус, необходимый для стабильного функционирования государственного механизма. В этом смысле, как мне кажется, Народный Хурал вполне справляется с этой ролью и достаточно объективно выражает волю народа, сотканную из огромного многообразия самых различных мнений и политических взглядов.

Сегодня Народный Хурал — это институт, выражающий политическую волю народов Бурятии и гарантирующий населению региона возможность самому распоряжаться собственной судьбой.

SR: От эффективности взаимодействия депутатов с населением (например, от того, как выполняются те же наказы) в немалой степени зависит отношение общества к власти в целом. Удается ли «не уронить имидж власти»?

М.Г.: Я и мои коллеги всегда помним, что главной задачей региональных органов власти всех уровней должно стать создание условий для комфортного, качественного уровня жизни на всей территории Бурятии. Только постоянное улучшение качества жизни людей способно развивать республику и заставить людей уважать власть. Другое дело, что не всегда есть возможность оперативно отреагировать на сигналы с мест, привлечь для решения той или иной задачи соответствующие финансовые ресурсы. В некоторых случаях наказы жителей того или иного муниципального образования носят настолько глобальный характер, что требуют изменения действующего законодательства. Если речь идет о республиканском нормативном акте — это одно дело. Впрочем, если даже речь идет о федеральном законодательстве, то в некоторых случаях мы выступаем с соответствующей законодательной инициативой по его изменению. Это произошло, например, с некоторыми пунктами резолютивных решений последних республиканских съездов депутатов всех уровней.

Перевернутая пирамида

SR: Главная задача всех ветвей власти — повышение уровня и качества жизни населения. Как законодатели могут способствовать ее достижению?

М.Г.: Для нас важнейшими являются два основополагающих правовых документа: программа социально-экономического развития и республиканский бюджет. Поскольку успешная реализация программ социально-экономического развития зависит от эффективного финансирования, закон о республиканском бюджете — это тот оселок, на котором проверяется качество работы депутатов.

За время работы нынешнего созыва Народного Хурала расходы республиканского бюджета возросли в 1,3 раза и составили в 2012 году 38,0 млрд рублей. В условиях неопределенности и повышенных рисков залогом экономической стабильности может являться только ответственная бюджетная политика. Но поскольку сегодня ни один регион не застрахован от неожиданных финансовых проблем и вызовов, принять по-настоящему сбалансированный бюджет чрезвычайно трудно. Поэтому мы считаем совершенно правильным решение о создании Резервного фонда РБ, средства которого предполагается использовать в случаях недостаточности доходов республиканского бюджета.

Не менее важна и задача по оптимизации расходов в рамках сохранения и повышения качества государственных услуг в условиях ограниченности ресурсов бюджетной системы. Значимым шагом в решении этой задачи стал переход от финансового обеспечения деятельности государственных учреждений к финансированию оказания государственных услуг. Поэтому мы приняли Закон «О переходном периоде при изменении правового положения государственных учреждений Республики Бурятия», согласно которому в течение одного года финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений Республики Бурятия осуществляется на основании бюджетной сметы, а уже с 1 июля 2012 года финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений стало осуществляться за счет предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с объемом оказанных ими государственных услуг.

SR: Сегодня многие критикуют существующую систему межбюджетных отношений, напоминающих перевернутую воронку или пирамиду…

М.Г.: Народный Хурал прилагает немалые усилия, чтобы хоть как-то скорректировать эти дисбалансы. При их регулировании в рамках региональных полномочий мы стараемся (вместе с правительством) стимулировать органы местного самоуправления к повышению эффективности их деятельности. И кое-что в этом направлении уже сделано, Так, механизм предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (путем пропорционального выравнивания бюджетной обеспеченности по отношению к бюджетам муниципалитетов с максимальным уровнем бюджетной обеспеченности), так называемая «гонка за лидером», стимулирует муниципальную власть к экономическому развитию своих территорий и к росту доходов местных бюджетов.

Но разумная бюджетная политика — это ведь не только поиск доходов. Это еще и работа, нацеленная на повышение эффективности использования имеющихся ресурсов, которая всегда находится в центре внимания депутатов Народного Хурала. Уже на стадии принятия республиканского бюджета на очередной финансовый год мы рассматриваем целесообразность использования каждого рубля, стараемся просчитать результаты от вложения средств. Это особенно важно в условиях дефицита финансов.

Что касается среднесрочных и долгосрочных программ СЭР, то в 2008-2010 годах депутаты работали над реализацией Программы социально-экономического развития республики на 2008-2010 годы и на период до 2017 года. Государственная экономическая политика в эти годы была направлена на смягчение последствий мирового финансового кризиса и привлечение инвестиций в экономику республики.

В ходе реализации программа регулярно совершенствовалась. В 2008-2010 годах было принято 14 законов по внесению изменений в программу. Трижды депутаты рассматривали и утверждали отчеты об ее исполнении. В целом в этот период социально-экономическое развитие республики характеризовалось ростом основных макроэкономических показателей. Объем валового регионального продукта за три года вырос на 35,4% и составил 145,5 млрд рублей. Объем инвестиций в основной капитал в 2010 году составил 30,3 млрд рублей, что на 55,9% в номинальном выражении больше, чем в 2007 году. Доходы консолидированного бюджета республики за три года увеличились на 11,0 млрд рублей.

Несмотря на отдельные сложности, нам удалось удержать рост безработицы, поддержать доходы граждан и не допустить резкого уменьшения рабочих мест в базовых отраслях экономики. Рост денежных доходов населения за 2008-2010 годы составил 118,5%. Доля населения, имеющего доходы ниже величины прожиточного минимума, сократилась с 25,0% в 2007 году до 19,7% в 2010 году. Темпы прироста таких показателей, как объем промышленного производства, инвестиции в основной капитал, реальные денежные доходы населения, по республике были выше, чем в среднем по России и Сибирскому федеральному округу.

В феврале 2011 года депутаты утвердили новые долгосрочную и среднесрочную программы социально-экономического развития республики. Были серьезно переработаны структуры программ, установлен единый перечень индикаторов социально-экономического развития на предстоящие 10 лет.

Сегодня в Бурятии действуют две согласованные друг с другом по приоритетам, целям, задачам и индикаторам программы: долгосрочная — на период до 2020 года; среднесрочная — на 2011-2015 годы. В этих программах определена цель экономической политики на предстоящую перспективу — обеспечение устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе модернизации экономики и повышения ее эффективности.

Для реализации этой цели обозначены шесть приоритетных направлений социально-экономического развития республики: развитие минерально-сырьевого, агропромышленного, лесопромышленного комплексов, туризма, развитие инновационной деятельности и человеческого потенциала. Впервые в качестве основных приоритетов поступательного развития республики мы обозначили инновационное развитие и модернизацию экономики.

Инициатива снизу

SR: Местное самоуправление — самая близкая к населению форма власти. Спустя девяносто лет после образования бурятской автономии можно ли сказать, что МСУ стало фундаментом народовластия и уже сегодня подтвердило свою жизнеспособность?

М.Г.: Я считаю, что в нашей республике построена современная модель местного самоуправления, определены финансовая основа местного самоуправления и единые принципы его функционирования. Правовая база постоянно совершенствуется. Только за четвертый созыв в республиканское законодательство о местном самоуправлении изменения вносились более 40 раз. Народным Хуралом ведется активная работа с населением и органами МСУ по изучению существующих проблем на местном уровне и поиску путей их решения. Депутаты постоянно выезжают в районы республики для изучения и разрешения существующих социально-экономических проблем.

Но для всего нужно время. Позади годы напряженной работы, и мы шаг за шагом продвигаемся в направлении создания полноценного гражданского общества.

Одним из эффективных механизмов взаимодействия депутатов республиканского парламента с депутатами местных советов стало создание в свое время Совета представительных органов местного самоуправления при Народном Хурале. Этот орган стал хорошим инструментом для согласования позиций депутатов разных уровней. И тот факт, что в создающейся Общественной палате РБ семь членов будут выдвигаться от совета, говорит о его немалом авторитете.

Но не менее важным фактором на пути к созданию гражданского общества следует назвать также развитие территориального общественного самоуправления в Бурятии. Особенно плодотворным в части создания ТОСов в республике был 2010 год, когда было создано свыше 400 ТОСов. Сегодня эта цифра увеличилась почти в два раза. Примеры самоорганизации граждан по месту жительства для решения местных вопросов имеются практически в каждом муниципальном образовании. Мы все знаем успехи ТОСов в решении проблем благоустройства территорий, экологии, правопорядка и даже в строительстве крупных объектов социальной инфраструктуры.

Сегодня вопрос перераспределения властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов — одна из важнейших задач государственной политики. Президентом России взят курс на децентрализацию полномочий. На федеральном уровне наконец-то планируется рассмотреть ряд мероприятий, позволяющих значительно расширить источники доходов региональных и местных бюджетов. Так, в стадии согласования сейчас находятся вопросы отмены отдельных федеральных льгот по региональным и местным налогам.

Уверен, что децентрализация полномочий будет только способствовать совершенствованию межбюджетных отношений. Получение регионами и муниципалитетами большей самостоятельности в распоряжении бюджетными средствами станет еще одним шагом на пути к истинному народовластию и самоуправлению.